農村土地流轉中的利益相關者類型分析

摘要：我國土地流轉涉及到多方面的利益關系，這些利益相關者來自不同的群體，有不同的利益需求。文章運用利益相關者理論，分析了不同利益相關者各自的利益焦點，將土地流轉中涉及到的9個利益相關者分為“核心”、“戰略”、“外圍”三種類型。

關鍵詞：利益相關者；農村土地流轉；分類框架

一、利益相關者的分類研究理論綜述

“利益相關者”最早由伊弋爾·安索夫（1965年）在《公司策略》一書中首次提出，到20世紀80年代，西方學者認識到對企業利益相關者進行分類的重要性，并進行深入研究，被大家最為推崇的是多維細分法和米切爾評分法。多維細分法是從多個維度對企業利益相關者進行分類，以找出不同利益相關者的差異。弗里曼（1984）從所有權、經濟依賴性和社會利益三方面對利益相關者進行分類。格蘭特（1991年）從威脅性、合作性把利益相關者分為支持型、邊緣型、反對型、混合型等。1997年美國學者米切爾和伍德從影響力、合法性、緊迫性三方面將企業利益相關者分為隱匿型、純權型、要求型、支配型、危險型、依賴型、權威型和非利益相關者等8類，這種分類法因思路清晰、簡單易行，成為利益相關者分類的最常用方法。

20世紀90年代后國內學者認識到對利益相關者的界定和分類非常關鍵。萬建華（1998）、李心合（2001）從合作性和威脅性將其分成支持型、邊緣型、不支持型、混合型四種。陳宏輝（2004）從主動性、重要性和緊急性三個維度其細分為核心型、蟄伏型和邊緣型三類。

上述對利益相關者分類的研究加深了人們對利益相關者的認識，反映出在實際運用利益相關者理論時有了更高的要求，為我國土地流轉中利益相關者的分類提供了一定的參考。

二、土地流轉中的利益相關者分析

（一）土地流出方

土地流出方是具有農村戶籍，擁有農村土地承包經營權的農戶。20世紀80年代末開始，全國各地開展了一系列土地流轉實踐。根據農業部（2012）的統計數據顯示，農戶之間的流轉是土地流轉的主要方式，農戶之間土地流轉形成的主要原因有兩個：一是由于土地收益低于非農收入，勞動力外出打工或從事非農產業，為避免土地的拋荒而委托給他人耕種；二是勞動力短缺，當農戶經營的土地規模較大時，耕作過程中需要更多的勞動力，但農戶由于年老體弱無法經營，全部或部分土地對外出租。一般情況下，土地流轉的直接收益（租金）與農戶轉出土地的意愿成正比。但收益最大化并不是農戶在農村土地流轉過程中行為選擇的唯一標準，還要考慮生存、就業等保障。農戶是否參與土地流轉以及選擇怎樣的方式進行流轉，都是特定環境下做出的合理抉擇。

（二）土地流入主體

2005年農業部頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中規定土地流入主體：“可以是承包農戶，也可以是其他按有關法律及有關規定允許從事農業生產經營的組織和個人”。此辦法明確了土地流入主體不只是承包農戶，城鄉工商企業和個人也可以參與土地流轉。目前我國土地流入主體有農戶（包括專業大戶）、工商企業（包括農業產業化龍頭企業）、農民合作經濟組織以及城市居民等四大類主體，土地流入主體多元化發展趨勢明顯。但土地流入主體絕大部分為農戶，2012年全國流向農戶的土地面積占流轉面積的69.17%，這與國家政策中“保持農戶是土地流轉的主體”相適應。

（三）村委會

村委會在土地經營權流轉中往往作為農戶的代理人和上一級政府組織的委托人，代表農戶實現其利益主張，代表上一級政府組織貫徹黨的方針政策。在我國農地流轉市場發育并不成熟的背景下，越來越多的農戶將土地委托給村委會進行統一流轉。村委會對農地流轉中的流入方和流出方是否能積極組織、監督和評價約束，取決于其自身利益能否實現最大化。若獲取的利益低于預期，則會影響其工作積極性和農地流轉信息傳遞的有效性。目前我國大多數地區對村委會缺乏實質監督，村委會很容易在追求自己利益最大化時選擇繞過村民會議，對農地經營權流轉方式和收益分配不經過農戶同意而做出決策，有的地方還出現強迫農戶流轉土地用于非糧化和非農化，截留挪用農村土地流轉補償金等情況。

（四）中介組織

土地的細碎化限制了農地的規模經營，散戶之間的土地自發性流轉無法實現土地大規模、高效率地聚集，大規模的土地流轉必須依靠中介組織的專業化服務，目前我國缺少為土地流轉服務的各種中介組織。土地流轉中的各項服務工作主要由村委會代辦，因而有時會缺少中介機構應有的專業、公平、公開、公正和效率。土地資源質量與價格的評估，需要較強的專業知識，但目前農村土地還沒有開展定級估價工作，因此缺乏科學合理的土地價格體系，不能為交易者雙方提供完善的價格信息。雖然不少地方政府在組建土地流轉中介服務組織方面做了許多探索（如2007年紹興建立了縣、鎮、村三級土地信托服務組織），但大部分地區依然缺乏規范、專業的土地流轉中介服務組織，導致土地供需雙方信息交流阻塞，土地流轉范圍受到限制。本課題組在安徽阜陽的田間調查顯示，只有38%的農戶知道土地可以任意流轉，有14%和6%的農戶以為土地只被允許在本村內和本村民小組內部流轉。

（五）地方政府

各利益相關者站在自身角度，對土地流轉的利益分配提出不同要求，希望能夠獲得更多的收益，從而引發利益沖突。地方政府所制定的農村土地流轉制度是經濟利益分配的有力保證。地方政府肩負引導和支持農村土地流轉的責任，為參與農地經營權流轉的各方主體提供交易平臺，所提供的科技支持和社會化服務促進農地流轉，同時提供土地流轉監督與調解糾紛的職能。但實際上一些地方政府為追求政績或其他利益，往往會制定各種農村土地流轉方案，甚至采取強迫方式，擅自改變土地用途，以獲得更多的土地財政收入。

（六）中央政府

中央政府制定了關于土地流轉的政策后，要保證制度正常運行及個人在制度框架內獲得自己應有的權益。中央政府要求地方政府在保證耕地數量不低于18億畝的基礎上促進耕地規模化經營、實現土地資源的優化配置，但由于市場失靈以及法律的不完備，中央政府必須要對農村土地流轉進行監管。監管客體包括地方政府、土地流出方、土地流入方及農地流轉中介機構以及村委會。

（七）土地流出方親屬

土地流出方親屬是影響土地流轉方向、效率的一支重要力量，也是常被研究者忽略的部分。課題組在對農地流轉信息獲取的問卷調查中了解到農地流轉的信息主要以親戚朋友和政府部門為主，其它渠道為輔。在土地大規模流轉時常常由地方政府和村委會為供需雙方提供交易平臺和信息，由于在此過程中常出現隱藏信息的問題，損害農戶利益，農戶對政府和村委會多持不信任態度。農戶信任的是由血緣、姻親關系形成的親屬。土地承包經營權作為農戶的最大一筆財產，在確定是否流轉、流轉給誰、以什么價格流轉之前，農戶都會找親屬商議，多數情況下，如有親屬愿意耕種，農戶一般都會同意把土地轉給親屬耕種。這是因為在農村，特別是偏遠的地方，政府提供的公共服務數量少，社會化程度低，農戶遇到困難，多由親屬互助，農戶更注重維護親屬關系。基于血緣、姻親形成的親情關系能夠有效減少土地流轉中的不確定性和風險，鄉土社會中的“自己人”關系使得土地流轉雙方也都能夠獲得一種安全感。

（八）新聞媒體

新聞媒體能夠成為土地流轉中的利益相關者是由其本質屬性決定的。新聞媒體是社會的觀察者和監督者，其主要功能之一是向公眾宣傳土地流轉的方針與政策、傳遞土地流轉的信息；同時把土地流轉中出現的各種問題提煉報道出來，以便政府能采取措施解決問題。“三農”問題是政府工作的重點，具備很強的新聞報道價值，自然會引起媒體的關注，新聞價值最大化是各種媒體追求的目標。新聞媒體可以對土地流轉中的各主體起到輿論監督的作用。

（九）金融、保險機構

農業規模化經營中的一個重要難題是缺少資金。在我國資本市場尚不發達以及土地抵押困難的條件下，農業經營企業的資金融通方面存在授信擔保困難、申請手續繁雜、隱性交易費用高等問題。農業規模化經營具有成本投入大、投資回期長的特點，因此農業規模經營主體在完成農村土地流轉后急需金融機構的資金支持。由于農業本身固有的報酬遞減規律，以及農業產業化經營存在自然和市場的“雙重風險”，農業經營主體很難有效分散或轉移風險，對農業保險等扶持政策有強烈需求。

三、土地流轉中利益相關者的分類框架

借鑒中外學者特別是米切爾對利益相關者分類的研究成果，根據利益性質、關系程度、影響力三個標準，將土地流轉中的利益相關者分為核心、戰略和外圍三個類型，各類的結構關系如圖1所示。

外圍利益相關者：新聞媒體、金融機構、轉出土地農戶的親屬土地流轉核心利益相關者，是指那些在土地流轉中擁有直接的經濟、法律和道德利益的個人和群體，土地流轉過程中必須將他們的利益放在首位，核心利益相關者包括流出土地的農戶、規模經營主體、村委會、中介組織。在核心利益相關者之外的戰略利益相關者，是指那些在特定的時間和空間內能給土地流轉帶來機會和威脅的利益相關者，包括中央政府、地方政府。戰略層利益相關者，并不簡單等于次要利益相關者，只是因為他們并不時時刻刻與土地流轉經營管理過程密切相關，但他們同樣有著潛在的巨大影響力。戰略層利益相關者之外是外圍層，包括新聞媒體、金融機構、轉出土地農戶的親屬。戰略層：中央政府、地方政府。核心利益相關者：流出土地的農戶、規模經營主體、村委會、中介組織。

以上利益相關者的分類是就土地流轉的普遍情況而言，具體到某一土地流轉案例，其個案的特殊性決定了可能并不涉及到所有的利益相關者，只是包含了若干有關的利益相關者。在某些特定情況下，利益相關者之間也可能相互轉化，一些核心利益相關者可能降級為戰略或外圍利益相關者，因此農村土地流轉中的利益相關者分類是一個動態的變化過程。政府應科學地把握利益關系變化，有效識別土地流轉中的利益各方及其所屬類別，以制定合理的土地流轉政策。

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*本文系安徽省領導圈定課題“有序推進我省農業轉移人口市民化問題研究”（編號：SLDQDKT13-009FCD）、阜陽市社科規劃課題“安徽省農民工市民化的對策研究”（編號：Fsk2013051）的階段性成果。

（作者單位：江蘇省無錫城市職業技術學院）