農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資分析

合作社等主體逐漸成為引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主力軍，而融資難等問題已成為限制其發(fā)展的障礙。如何有效盤活土地資源，變土地為資本，已成為一個重大課題。下文以山東省濱州市博興縣為例，探討土地經(jīng)營權(quán)抵押融資問題。

一、制度沿革與產(chǎn)權(quán)改革

（一）歷史沿革

家庭承包經(jīng)營責(zé)任制作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度，也是隨著政策變動而發(fā)展的，可分5個階段。1.獲得經(jīng)營權(quán)。十一屆三中全會后，逐步把土地經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)民。1982年，博興縣普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包。2.合同固定。1984年，對土地承包進行完善，并簽合同。3.法律確認(rèn)。1997年，再延長30年，明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期不變。4.政策放寬。2004年，可依法流轉(zhuǎn)。2007年《物權(quán)法》，土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)化。5. 經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資切點形成。2014年一號文，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變 ，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。至此，土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能已獲得政策支持。應(yīng)該說是個很大進步，可是還有一個問題。承包經(jīng)營權(quán)是家庭所有，也就是幾畝地，即使能夠抵押，融資也有限。而作為規(guī)模流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)主體如何抵押融資，這又需要進一步探討。

（二）法律支持

激活土地權(quán)能，實質(zhì)是提高擔(dān)保功能，讓金融部門放心放貸。涉及法律有《土地承包法》、《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》。從法律角度，唯一突破口是地上附著物，即正在生長的農(nóng)作物等可以作為抵押物。這就為以農(nóng)作物未來收益折現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)定融資擔(dān)保、激活土地權(quán)能提供了可能。

二、條件成熟

（一）產(chǎn)權(quán)明晰

產(chǎn)權(quán)明晰是解決土地抵押融資首要因素。按照省一號文精神，已全面鋪開土地確權(quán)，預(yù)計2015年年底全面完成。進行土地產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計時機已成熟。

（二）客體形成

加快土地流轉(zhuǎn)，推進適度規(guī)模化是貫徹十八大精神具體體現(xiàn)。博興縣在土地流轉(zhuǎn)方面取得了一定成效。流轉(zhuǎn)達15.3萬畝，占全縣耕地26%。交易客體已形成。

（三）融資迫切

目前，農(nóng)業(yè)企業(yè)主要以博華等為代表，合作社500多家，家庭農(nóng)場78家，總體呈現(xiàn)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)為龍頭，多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為補充的結(jié)構(gòu)態(tài)勢。各類經(jīng)營主體對資金需求迫切。但徒有土地使用權(quán)，無有效抵押物，難以轉(zhuǎn)換為資本。

三、突破探索

（一）體系建設(shè)

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循，縣農(nóng)業(yè)局制定了《農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)證申辦程序》。

（二）金融配合

縣農(nóng)商行制定了《土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》，會同農(nóng)業(yè)局制定了抵押貸款流程。

（三）找準(zhǔn)突破口

按照企業(yè)申請，街道審核，農(nóng)業(yè)局備案并申請，縣政府發(fā)證流程，為國豐農(nóng)業(yè)公司頒發(fā)了土地經(jīng)營使用權(quán)證，2014年5月23日，發(fā)放首筆80萬元貸款，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體破解融資瓶頸趟出了新路子，開創(chuàng)市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資之先河。

四、存在的問題

（一）法律障礙

《土地承包法》第49條和第50條：“通過招標(biāo)、拍賣、公平協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證的，可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)”。《物權(quán)法》第180條，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，其他土地附著物也可以抵押。第184條，土地所有權(quán)，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押。

《擔(dān)保法》第37條，不允許在耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)上設(shè)定抵押。綜上所述，家庭承包經(jīng)營權(quán)是沒有抵押權(quán)能。《物權(quán)法》縮小了土地承包經(jīng)營權(quán)的可抵押范圍，將家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在外，而只允許以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒”等土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押財產(chǎn)。其他方式承包的情形，三部法律是統(tǒng)一了口徑的，其特點共同體現(xiàn)了“公平、公正、公開”原則，能達到這些條件的情況，在博興縣幾乎沒有。此外，根據(jù)國家工商總局2007年《動產(chǎn)抵押登記辦法》第二條第一款規(guī)定的浮動擔(dān)保的動產(chǎn)抵押問題：企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者可以現(xiàn)有的以及將有的生產(chǎn)設(shè)備、原材料、半成品、產(chǎn)品進行抵押。所以，唯一突破口是其他地上附著物，即正在生長的農(nóng)作物等可以作為抵押物。但又存在地上抵押物的價值評估，金融部門的認(rèn)可等問題。

2014年一號文件提出“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，為土地經(jīng)營權(quán)抵押指明了方向。但從法律角度，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押仍存在障礙，更別說各類主體流轉(zhuǎn)后的使用權(quán)抵押融資了。

（二）基礎(chǔ)不完善

土地經(jīng)營權(quán)抵押融資有幾個前提，首先是權(quán)證發(fā)放，其次是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，再次是小證換大證的政府確認(rèn)，最后是金融部門認(rèn)可放款，而且程序是單向不可逆的。一是土地確權(quán)滯后。二是流轉(zhuǎn)不規(guī)范。三是地方政府確認(rèn)的合法性。

（三）金融創(chuàng)新滯后

經(jīng)過歷史取舍，現(xiàn)存的農(nóng)村金融主體，除了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)還有國有商業(yè)銀行影子外，其他只剩下農(nóng)村信用社了。基于盈利目的，大多也起到 “抽水機”作用，加劇了農(nóng)村資金供給不足。金融部門各自為政，條件、辦法、流程不一，不便于統(tǒng)一完善融資資料。

（四）評估問題

有法可依的只有地上農(nóng)作物等可以作為抵押物。至于評估價值確定依據(jù)無疑是財務(wù)現(xiàn)值理論，筆者以為價值評估的難題不是評估方法選擇，而是參數(shù)確定、運用問題。比如抵押率、期限、折現(xiàn)率等，還有低價基準(zhǔn)確定和評估機構(gòu)信譽問題等。

五、建議

（一）抓緊土地確權(quán)

土地確權(quán)是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，進而規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的基礎(chǔ)，也為以后的流轉(zhuǎn)評估、政策獎勵、糾紛調(diào)解提供依據(jù)。

（二）規(guī)范流轉(zhuǎn)

嚴(yán)守基本原則。堅持家庭承包為基礎(chǔ)；以改革為動力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神；堅持依法、自愿、有償；堅持規(guī)模適度。

（三）建立市場

按照政府主導(dǎo)，市場運作思路，建立縣、鎮(zhèn)、村三級土地產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)，縣建立綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，鎮(zhèn)建產(chǎn)權(quán)交易所，村設(shè)信息站。擴大交易范圍，完善市場配套建設(shè)，為土地產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保提供良好市場環(huán)境。

建立政府性擔(dān)保基金或擔(dān)保公司。由政府牽頭，各級財政注資，組建國有非盈利企業(yè)法人擔(dān)保融資公司。慎重選擇經(jīng)營管理人員、確定服務(wù)對象范圍、完善業(yè)務(wù)流程與制度，引導(dǎo)農(nóng)村加快信用擔(dān)保體系建設(shè)。慎重選擇擔(dān)保服務(wù)對象，監(jiān)管工商資本運營。找準(zhǔn)突破口，加強事前、事中監(jiān)管，防患于未然。

（四）成立評估事務(wù)所

土地流轉(zhuǎn)價格定價是個復(fù)雜問題，跨年度收益不確定性，傳統(tǒng)與現(xiàn)實因素交織，都給土地產(chǎn)權(quán)交易定價帶來難度。可以設(shè)立專家?guī)欤刚埜黝愞r(nóng)業(yè)專家、專業(yè)評估師組成評估專家組，運用現(xiàn)值等可行理論確定流轉(zhuǎn)基價。

（五）創(chuàng)新農(nóng)村金融體制

十七屆三中全會提出，要創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，允許有條件的合作社開展信用合作。所以，應(yīng)積極引入市場競爭機制，創(chuàng)新思路，鼓勵發(fā)展多種形式的農(nóng)村金融服務(wù)主體，以豐富農(nóng)村金融市場活力。一是發(fā)展社區(qū)資金互助。縣農(nóng)業(yè)部門審核監(jiān)督，民政批準(zhǔn)成立，以鎮(zhèn)為服務(wù)區(qū)域，從事內(nèi)部成員資金融通。資金來源與使用者都是本地成員，其信用資信易于監(jiān)督考核，風(fēng)險可控。不過，由于部分互助社，出現(xiàn)違規(guī)操作，攜款跑人現(xiàn)象。筆者以為，不能因噎廢食，應(yīng)加以引導(dǎo)，合理利用。另一種合作金融形式是合作社內(nèi)部資金互助。在社員內(nèi)部吸收入股，需要資金的社員，可以自己所入股份為依據(jù)，以幾個股東社員聯(lián)保為保證，低息或免費獲得發(fā)展資金。不對外吸收存款和發(fā)放貸款，嚴(yán)格內(nèi)部操作，規(guī)避金融風(fēng)險。當(dāng)然，作為新生事物，良莠不齊現(xiàn)象是很正常的。應(yīng)鼓勵發(fā)展多種合作金融，搞活農(nóng)村經(jīng)濟。況且該類操作軟件已相當(dāng)成熟，管理知識要求不高，很有借鑒意義。

（六）大力發(fā)展農(nóng)業(yè)主體

培育更多農(nóng)業(yè)主體，保證足夠交易下手，保持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易順暢，維持金融秩序，維護農(nóng)民群眾的切身利益。

（作者單位：山東省濱州市博興縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站）