“追索非法流失文物政策及措施研究專項(xiàng)”預(yù)研究

提要：在對(duì)主要文物貿(mào)易國(guó)的現(xiàn)行法律、政策與當(dāng)代調(diào)整文物返還的主要國(guó)際公約進(jìn)行全面研究的基礎(chǔ)上，本課題提出一套旨在破解中國(guó)文物追索困局的戰(zhàn)略與建議，主要包括：第一，改革文物出入境制度；第二，參與國(guó)際立法、強(qiáng)化國(guó)際執(zhí)法合作：第三，啟動(dòng)流失文物普查工程；第四建立文物追索機(jī)制、制訂文物追索戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：文物追索；法律；政策；戰(zhàn)略

作為四大文明古國(guó)之一，中國(guó)擁有極其豐富的文物資源，這是祖先留下的文化瑰寶，也是中華民族的歷史之脈、民族之根。然而，令人痛心的是，自清末以降，中國(guó)飽受外強(qiáng)欺凌，戰(zhàn)禍不斷，導(dǎo)致大量珍貴文物慘遭破壞并流失海外，我國(guó)因而成為文物流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國(guó)國(guó)力的增強(qiáng)與全民族文化主權(quán)意識(shí)的提升，政府與民間開始高度關(guān)注流失海外文物的命運(yùn)，并為流失文物的回歸做了積極努力。

盡管如此，應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的文物追索工作依然面臨諸多法律與政策障礙，讓流失海外的文物早日回家，依然是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工作。那么，文物追索究竟面臨哪些困難？如何才能克服這些困難，從而使我國(guó)的文物追索工作進(jìn)入主動(dòng)、有序的新格局？對(duì)此，《“追索非法流失文物政策及措施研究專項(xiàng)”預(yù)研究》試圖給出答案。

本課題的結(jié)項(xiàng)研究報(bào)告以2009年佳士得拍賣圓明園青銅獸首案為切入點(diǎn)，先縱向回溯國(guó)內(nèi)、國(guó)際文化財(cái)產(chǎn)法的歷史演進(jìn)，再橫向系統(tǒng)分析文物流出國(guó)以及流入國(guó)的現(xiàn)行法律，進(jìn)而梳理出我國(guó)追索海外流失文物所面臨的諸多法律和實(shí)踐障礙；而后，本研究報(bào)告以《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財(cái)產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》（簡(jiǎn)稱“1970年公約”）和《國(guó)際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)關(guān)于被盜或非法出口文物的公約》（簡(jiǎn)稱“1995年公約”）這兩個(gè)涉及文物追索的主要國(guó)際條約為主線，同時(shí)兼顧其他相關(guān)國(guó)際軟法與國(guó)際實(shí)踐，探討了流失文物的回歸途徑，并對(duì)中國(guó)的相關(guān)立法及司法實(shí)踐做出檢省與反思，以此為基礎(chǔ)，提出一套旨在破解中國(guó)文物追索困局的戰(zhàn)略與法律建議。概言之，本課題研究報(bào)告提出的主要建議包括：（1）改革文物出入境制度；（2）參與國(guó)際立法、強(qiáng)化國(guó)際執(zhí)法合作；（3）啟動(dòng)流失文物普查工程；（4）建立文物追索機(jī)制、制訂文物追索戰(zhàn)略。

一、改革文物出入境制度

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國(guó)的文物出入境制度已經(jīng)基本成形，且頗具特色：出境嚴(yán)格審核，并有具體懲罰規(guī)定；入境缺少監(jiān)管，法律懲罰亦付闕如。這種不對(duì)稱的文物出入境制度固然反映了我國(guó)作為文物流出國(guó)的基本國(guó)情，體現(xiàn)了立法及行政機(jī)關(guān)試圖通過法律遏制文物外流的意圖，在一定歷史階段具有合理性與必然性。但是，隨著我國(guó)加入“1970年公約”等國(guó)際條約以及我國(guó)已經(jīng)從純粹的文物流失國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槲奈镔Q(mào)易大國(guó)，文物流入量近年來呈迅速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，“寬進(jìn)嚴(yán)出”不對(duì)稱的文物出入境制度已不能適應(yīng)當(dāng)前實(shí)踐，亦有違于我國(guó)承擔(dān)的國(guó)際法律義務(wù)，亟待修改。因此，我國(guó)立法及行政機(jī)關(guān)應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)修改《刑法》《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》等法律、法規(guī)，做到文物出入境制度的大體平衡，既要遏制文物非法流出，也要阻止文物的非法流入；既要對(duì)文物非法出境的責(zé)任人予以法律制裁，也要對(duì)將文物非法帶入國(guó)境的責(zé)任人施加法律責(zé)任，這既是“1970年公約”等我國(guó)加入的國(guó)際公約的法律義務(wù)，也是我國(guó)由純粹的文物流失國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槲奈镔Q(mào)易大國(guó)的必然要求。

另外，與我國(guó)文物出入境制度改革直接關(guān)聯(lián)的一個(gè)重要問題是：如何有效遏制文物從香港大量流失出境的問題。客觀而言，由于香港地區(qū)施行極度寬松的文物貿(mào)易制度，也不適用于“1970年公約”，如何堵上這個(gè)文物出入境的豁口，在現(xiàn)行政治及法律構(gòu)架下并非易事。課題組認(rèn)為，可以嘗試通過兩步走的方式逐漸解決問題。第一步，內(nèi)地與香港通過談判與協(xié)商，在互惠、平等的基礎(chǔ)上，出臺(tái)關(guān)于控制文物非法出入境的雙邊安排，以此方式加強(qiáng)內(nèi)地與香港的雙邊執(zhí)法合作，并推動(dòng)香港法律的改革。第二，在香港逐步改變目前無(wú)管控的文物貿(mào)易法律制度后，適時(shí)推動(dòng)“1970年公約”在香港適用。

二、參與國(guó)際立法、強(qiáng)化國(guó)際執(zhí)法合作

20世紀(jì)以來，國(guó)際社會(huì)通過不懈努力，制訂了為數(shù)眾多的旨在保護(hù)文物、打擊文物犯罪、促進(jìn)流失文物回歸的國(guó)際條約。這些國(guó)際條約根本性的改變了人類歷史上延續(xù)上千年的叢林規(guī)則，逐步確立了文物應(yīng)免受戰(zhàn)爭(zhēng)劫掠、被盜搶文物應(yīng)當(dāng)返還的基本原則，標(biāo)志著人類社會(huì)正大步邁向公正、合理的國(guó)際法律新秩序。

盡管如此，作為一定歷史階段的產(chǎn)物，作為各國(guó)相互妥協(xié)的產(chǎn)物，現(xiàn)存各種國(guó)際條約不可避免的存在局限性和不同程度的缺陷。因此，為推動(dòng)國(guó)際法律環(huán)境向著更加公平、合理的方向演進(jìn)，克服現(xiàn)有國(guó)際條約的缺陷，我國(guó)應(yīng)積極參與國(guó)際立法、推動(dòng)國(guó)際條約的改革與完善。具體而言，應(yīng)在以下兩個(gè)方面開展工作。

首先，應(yīng)積極參與“1970年公約”、“1995年公約”等重要國(guó)際條約的改革進(jìn)程，推動(dòng)既有國(guó)際條約的完善，維護(hù)我國(guó)利益。由于歷史原因，中國(guó)基本沒有參與“1970年公約”及“1995年公約”等重要的國(guó)際文化財(cái)產(chǎn)條約的制定過程，這導(dǎo)致現(xiàn)有的許多國(guó)際條約在很大程度上忽視了中國(guó)的利益主張，也致使我國(guó)對(duì)既有國(guó)際條約的制訂背景、具體條款的含義及其背后的利益博弈缺少了解。以“1970年公約”與“1995年公約”為例，前者迄今沒有準(zhǔn)確、權(quán)威的中文譯文，導(dǎo)致我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)事實(shí)上并未精準(zhǔn)把握其含義；而我國(guó)在加入后者時(shí)做出的聲明，亦即“中國(guó)關(guān)于返還被盜文物的申請(qǐng)受75年的時(shí)效限制，并保留將來根據(jù)法律規(guī)定延長(zhǎng)時(shí)效限制的權(quán)利”，是基于對(duì)該公約相關(guān)條款的誤解而做出的不必要之舉。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)抓住當(dāng)前中國(guó)國(guó)際地位不斷提高的有利歷史時(shí)機(jī)，積極參與國(guó)際立法的改革與完善，推動(dòng)國(guó)際條約向著更加有利于文物流出國(guó)利益的方向發(fā)展。

第二，我國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)與相關(guān)國(guó)家簽訂雙邊協(xié)議，以更加務(wù)實(shí)、靈活的方式解決文物追索問題。與多邊協(xié)議相比，雙邊協(xié)議，作為雙方當(dāng)事國(guó)直接談判的結(jié)果，更具針對(duì)性，更加具體、務(wù)實(shí)，在很大程度上能夠克服前者因顧及多方不同利益需求而導(dǎo)致的條款模糊、措辭不清的缺陷，因而更具優(yōu)勢(shì)。因此，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上，利用國(guó)際法律環(huán)境朝對(duì)文物流出國(guó)有利方向發(fā)展的歷史趨勢(shì)，有針對(duì)性地推動(dòng)與更多的國(guó)家，尤其是我國(guó)流失文物主要目的國(guó)簽訂雙邊協(xié)議，以期以更加務(wù)實(shí)、靈活的雙邊模式解決文物追索問題。

除積極參與國(guó)際立法外，我國(guó)應(yīng)充分利用現(xiàn)有國(guó)際合作機(jī)制，重視國(guó)際刑警組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際博協(xié)、“遺失藝術(shù)品登記處”等國(guó)際組織及機(jī)構(gòu)及其數(shù)據(jù)庫(kù)在打擊文物犯罪、遏制文物非法貿(mào)易及追索文物方面的重要作用。我國(guó)還應(yīng)盡快建立、健全文物犯罪的檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)文物行政管理、公安、海關(guān)與外交部門的信息共享與聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)決擯棄所謂“家丑不外揚(yáng)”保守思想的束縛，在文物被盜后及時(shí)向有關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)通報(bào)、備案，借助國(guó)際合作的力量最大限度的打擊文物犯罪、遏制文物非法貿(mào)易，促使文物回歸。

三、啟動(dòng)流失文物普查工程

實(shí)踐表明，只有掌握了流失文物的具體信息和確鑿證據(jù)，文物流失國(guó)及文物原主的追索請(qǐng)求才有可能獲得法律依據(jù)及其他有利地位，否則，只能陷入呼聲再大也難以取得實(shí)效的尷尬境地。鑒此，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)分階段、分步驟的逐步建立、完善中國(guó)流失海外文物的數(shù)據(jù)庫(kù)。這不僅是追索文物的要求，也是當(dāng)代中國(guó)人對(duì)祖先、對(duì)后代承擔(dān)的歷史責(zé)任。

因此，我國(guó)應(yīng)盡快啟動(dòng)流失文物普查工程，從保存中國(guó)文物最多的國(guó)家著手，進(jìn)而慢慢擴(kuò)展到其他地區(qū)，分步驟、分層次的建立、完善流失文物檔案庫(kù)。在進(jìn)行此項(xiàng)工作時(shí)，應(yīng)認(rèn)真如實(shí)的調(diào)查、登記每一件中國(guó)文物，編制成目錄后公諸于世。這份目錄應(yīng)該包括文物的名稱、規(guī)格、特征、等級(jí)和意義、流出中國(guó)的經(jīng)過、目前的保存和收藏情況等等，一時(shí)無(wú)法落實(shí)的項(xiàng)目可以暫缺；目錄還應(yīng)該包括附錄，即明確肯定流出中國(guó)而目前還不知去向的文物清單。

有了這份目錄，我們才能根據(jù)這些文物流出中國(guó)的具體情況和過程，區(qū)分哪些屬于正常的文化交流，哪些屬于戰(zhàn)爭(zhēng)掠奪，哪些屬于非法走私，哪些在當(dāng)時(shí)歷史條件下屬于合法出口，哪些屬于灰色地帶。在此基礎(chǔ)上，我們才能確定哪些文物具有立即追索的現(xiàn)實(shí)性和可行性，哪些文物只能等待機(jī)會(huì)追回，哪些文物不具追索性，哪些文物根本無(wú)需追索等等。基于此，我們才能再根據(jù)流失文物的價(jià)值、類別、等級(jí)、流失的具體情況和目前狀況等有計(jì)劃、有選擇、有步驟的制定追索流失文物的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，走上主動(dòng)、有序的文物追索之路。

四、建立文物追索機(jī)制、制訂文物追索戰(zhàn)略

在我國(guó)現(xiàn)行行政體制之下，文物追索涉及文物行政管理、工商行政管理、公安、司法、海關(guān)、外交等多個(gè)部門，需要跨部門的聯(lián)合行動(dòng)。雖然我國(guó)目前已經(jīng)初步建立了由國(guó)家文物局、海關(guān)總署、公安部等部門參與的部級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，但總體而言，我國(guó)文物保護(hù)與追索體制長(zhǎng)期存在條塊分割的缺陷，并未得到實(shí)質(zhì)性改變。在現(xiàn)行行政構(gòu)架下，文物行政部門負(fù)責(zé)文物保護(hù)，但缺少執(zhí)法力量與權(quán)力；工商行政部門負(fù)責(zé)文物市場(chǎng)管理，但既無(wú)專業(yè)技術(shù)人員，也不負(fù)責(zé)對(duì)文物非法買賣的查處；公安部門負(fù)責(zé)文物刑事案件的偵破，但不負(fù)責(zé)文化遺址的日常保護(hù)與文物市場(chǎng)的監(jiān)管；海關(guān)部門負(fù)責(zé)文物出入境管理，但不掌握文物失竊或遭盜掘的具體信息；外交部門負(fù)責(zé)對(duì)外交往與溝通，但與國(guó)內(nèi)文物行政管理、工商行政管理、公安機(jī)關(guān)與海關(guān)沒有建立信息共享與協(xié)調(diào)制度，這不僅導(dǎo)致文物盜掘與非法出境無(wú)法得到有效遏制，也使對(duì)外追索工作缺乏主動(dòng)性、目的性、協(xié)調(diào)性與效率。因此，理想方案是建立一個(gè)能夠協(xié)調(diào)、整合各相關(guān)單位，對(duì)文物追索負(fù)總責(zé)的機(jī)構(gòu)。

最后，在各項(xiàng)條件基本具備的情況下，國(guó)家應(yīng)及時(shí)制定一個(gè)系統(tǒng)、綜合的文物追索戰(zhàn)略，穩(wěn)步、有序的推進(jìn)文物追索工作。概言之，這個(gè)戰(zhàn)略應(yīng)具備以下幾個(gè)特性：第一，科學(xué)性與客觀性，即應(yīng)在對(duì)我國(guó)流失文物的背景、現(xiàn)狀、相關(guān)國(guó)際條約、各國(guó)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行系統(tǒng)、詳細(xì)的研究，在全面掌握事實(shí)、法律數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)之上提出的兼具科學(xué)性與客觀性戰(zhàn)略；第二，綜合性與前瞻性，即應(yīng)當(dāng)在對(duì)各種追索方式進(jìn)行綜合分析后，針對(duì)我國(guó)流失文物的具體情況，做出能有機(jī)利用各種方式的綜合戰(zhàn)略體系，以做到有重點(diǎn)、有目標(biāo)、有步驟的推進(jìn)追索工作。

細(xì)言之，綜合現(xiàn)階段國(guó)際、國(guó)內(nèi)的法律環(huán)境與我國(guó)流失文物的具體情況，筆者認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前應(yīng)采取的策略是：積極利用、發(fā)展國(guó)際條約機(jī)制；靈活開展談判、調(diào)解與協(xié)商；妥善運(yùn)用國(guó)際民事訴訟機(jī)制；鼓勵(lì)捐贈(zèng)，但不支持商業(yè)回購(gòu)，尤其要禁止國(guó)有機(jī)構(gòu)參與商業(yè)拍賣，具體闡述如下：

（1）積極利用、發(fā)展國(guó)際條約機(jī)制。如前所述，目前我國(guó)已經(jīng)參加或締結(jié)一定數(shù)量的多邊國(guó)際條約與雙邊條約，對(duì)于這些條約生效以后流失的文物，在條約的調(diào)整范圍內(nèi)，我們一旦獲知流失文物的具體下落，就應(yīng)依據(jù)條約規(guī)定的程序向有關(guān)國(guó)家提出返還請(qǐng)求。鑒于利用國(guó)際條約追索文物具有效率高、費(fèi)用低、解決徹底等優(yōu)勢(shì)，所以，該機(jī)制應(yīng)得到積極、充分的利用。

（2）靈活開展外交談判、協(xié)商與調(diào)解。鑒于現(xiàn)有國(guó)際法律制度無(wú)法在短時(shí)間得到根本完善與改革，與有關(guān)國(guó)家展開靈活的外交談判與協(xié)商，并積極利用現(xiàn)有國(guó)際爭(zhēng)議解決機(jī)制，針對(duì)相關(guān)流失文物的具體情況，在顧及歷史、考慮現(xiàn)實(shí)的情況下達(dá)成平等、雙贏的解決方案也是一個(gè)值得采取和推廣的途徑。鑒此，我國(guó)應(yīng)仔細(xì)研究、積極借鑒現(xiàn)已積累的、通過外交談判、協(xié)商與調(diào)解途徑解決文物糾紛的成功例證，針對(duì)有關(guān)文物的具體情況，以靈活、務(wù)實(shí)的態(tài)度與有關(guān)外國(guó)機(jī)構(gòu)或個(gè)人展開談判，促成文物的早日回歸。

（3）妥善運(yùn)用國(guó)際民事訴訟機(jī)制。在相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法院提起民事訴訟也是追索文物的一個(gè)可選方法。與前兩種方式相比，它既有優(yōu)勢(shì)，也有缺陷。其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在一旦訴訟獲得成功，將產(chǎn)生強(qiáng)烈的示范作用，尤其是在英美普通法國(guó)家，由于判例有約束力，勝訴的判例將會(huì)對(duì)今后在該國(guó)追索文物提供直接的判例法支持；其劣勢(shì)在于，在不少國(guó)家，訴訟成本高昂，且由于各國(guó)國(guó)內(nèi)法斑駁不一，在一部分國(guó)家，通過訴訟追索流失文物尚存在不少法律障礙，勝訴的幾率較小，而一旦敗訴，亦會(huì)產(chǎn)生一系列負(fù)面后果。因此，我們應(yīng)該在對(duì)各相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法，包括民商法、訴訟法、沖突法、憲法、刑法、行政法及相關(guān)判例做深入研究與充分準(zhǔn)備后，審慎選擇在勝訴有把握的國(guó)家提起民事訴訟。

（4）出臺(tái)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)捐贈(zèng)。捐贈(zèng)是指文物海外收藏者或收藏機(jī)構(gòu)將其收藏的中國(guó)流失文物無(wú)償捐贈(zèng)給國(guó)家或國(guó)內(nèi)文博機(jī)構(gòu)的公益行為。從近幾十年來的實(shí)踐來看，不少流失文物是以此種途徑得以回歸的，而海外華人、華僑以及對(duì)華友好個(gè)人與團(tuán)體做出了突出貢獻(xiàn)。需要強(qiáng)調(diào)，由于文物價(jià)格近年來價(jià)格呈快速上升態(tài)勢(shì)，國(guó)家應(yīng)盡快制訂、出臺(tái)配套的優(yōu)惠與激勵(lì)政策，鼓勵(lì)更多的收藏者與收藏機(jī)構(gòu)參與到文物捐贈(zèng)的高尚事業(yè)中。

（5）不支持商業(yè)回購(gòu)，尤其要禁止國(guó)有機(jī)構(gòu)參與非法流失海外文物的商業(yè)拍賣。商業(yè)回購(gòu)是指有關(guān)機(jī)構(gòu)或個(gè)人通過參與拍賣或其他商業(yè)渠道，將流失海外的文物購(gòu)回。20世紀(jì)90年代以來，隨著我國(guó)國(guó)力的增強(qiáng)以及國(guó)家對(duì)流失文物回歸問題日益重視，流失文物的回購(gòu)，無(wú)論是在數(shù)量上，還是在價(jià)格上均呈快速上升態(tài)勢(shì)。然而，最近幾年來，隨著中國(guó)文物價(jià)格的非理性飆升，回購(gòu)的缺陷也逐漸暴露出來。通過對(duì)近年來的文物回購(gòu)實(shí)例的考察，課題組認(rèn)為，我國(guó)政府今后改變對(duì)商業(yè)回購(gòu)的支持態(tài)度，尤其要明確反對(duì)、禁止國(guó)有機(jī)構(gòu)參與商業(yè)拍賣非法流失海外文物，理由如下：首先，中國(guó)機(jī)構(gòu)和個(gè)人近年來積極參與中國(guó)文物的商業(yè)拍賣，直接導(dǎo)致中國(guó)文物在國(guó)際文物拍賣市場(chǎng)的價(jià)格狂飆，這不僅造成回購(gòu)成本迅速上升，也助長(zhǎng)了國(guó)內(nèi)的文物盜掘與走私之風(fēng)，從而進(jìn)一步加重文物流失，形成惡性循環(huán)之態(tài)勢(shì)。第二，中國(guó)當(dāng)事方，尤其是國(guó)有機(jī)構(gòu)參與拍賣，會(huì)使外界產(chǎn)生中國(guó)政府已對(duì)非法流失文物現(xiàn)狀的合法性予以認(rèn)可的印象，這會(huì)給今后我國(guó)通過法律途徑追索流失文物制造障礙。所以，從政府層面上看，我國(guó)應(yīng)盡早明確對(duì)商業(yè)回購(gòu)的立場(chǎng)，即不支持商業(yè)回購(gòu)，尤其要禁止國(guó)有機(jī)構(gòu)參與商業(yè)拍賣。

（責(zé)任編輯：文丹）