破解杭州市外來人口 治理困境的對策建議

要破解這種困境，政府必須按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，不斷創新社會治理體制，推進治理主體多元化，實現治理手段的多樣化。黨的十八大以后，中央提出了以推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標的全面深化改革的要求。要實現國家治理體系和治理能力現代化，在社會治理層面就是要不斷創新社會治理體制，以適應當前階層日益分化和人口高速流動的社會形勢。我們選取了三個街道（社區）作為調研對象，分別是西湖區留下街道、蕭山區的臨浦街道、杭州經濟技術開發區的白楊街道鄰里社區。根據街道辦事處提供的數字，截至到2013年，留下街道的常駐人口有12萬人，具有本地戶籍的人口為2.8萬余人，外來人口在5.8萬人左右，剩下的常駐人口主要是大學園區里的學生和周邊的部隊人員。蕭山區的臨浦鎮相對遠離市區，外來人口導入量相對較少。根據鎮政府提供的數字，截至到2013年，臨浦鎮的常住人口為10萬人左右，其中外來人口將近4萬人，辦證（居住證）的外來人口有3萬多人。白楊街道鄰里社區則是一個專為新杭州人提供社區化服務的獨具特色的新型社區，社區8300多名居民均為轄區30家企業的員工，來自全國的28個省市，平均年齡在21歲左右，是一個特色鮮明、亮點突出的個性化社區，在本省市乃至全國都極為少見。

外來人口所導致的杭州新型城鎮化進程中的社會治理困境根源于屬地管理體制與人口的流動性之間的矛盾。該問題的最終解決需由國家層面加大支持力度，逐步建立資金投入和要素分配與常住人口掛鉤的機制。但這需要一個長期的過程，并不能解決當前的問題。基于對杭州的調查，我們認為地方政府應將經濟層面的開放、靈活、務實的思維模式運用到社會治理層面，通過制度創新解決問題。

首先要建立外來人口融入地方治理的組織化機制。無組織化的外來人口很難順利地融入地方治理體系，因為在缺乏中間組織紐帶的情況下，政府對外來人口提供管理服務的成本是高昂的。就此而言，加強外來人口的社會融合，政府必須通過多種方式建立外來人口融入地方治理的組織化機制。目前來說，可以通過三種渠道來實施這方面的工作。一是黨建帶動。即通過社區和企業中的黨組織建設，一方面抓住外來人口中的黨員和積極分子，另一方面拿出入黨的名額在外來人口中發展黨員，這兩個方面都有助于強化外來人口與地方政府之間的關系。二是成立行業組織。外來人口已經是地方一些行業和領域的生力軍，成立行業組織促進外來經商人員的行業自治不失為優化地方治理的一種好辦法。據我們的調研和觀察，以經營規模的大小為標準，外來人口的經濟形態可以大致區分為“小生產”和“大生產”兩種情況，在“小生產”的情況下，外來人口很難組織起來實施自治，因為這時“小生產”面臨方方面面的困難無法承擔組織起來的成本，而在“大生產”的情況下，少數經營者已經有意識、有能力支付組織起來的成本，因為一旦行業組織獲得官方認可，行業組織中的職位將會作為一種“社會地位”產生吸引力。三是成立新居民委員會。這是一種組織外來人口的綜合性方法，一般比較適用“人口倒掛”明顯的地區。成立新居民委員會關鍵在于發掘到外來人口當中有能力、有意識的精英。從在杭州的調研情況來看，這種外來人口中的精英是存在的，他們也愿意通過政府提供的渠道融入地方生活。

其次要積極穩妥、有力有序、統籌推進公共服務均等化。在促進外來人口社會融合的同時，避免陷入福利供給的高水平陷阱。我們在調查中了解到，很長一段時間以來，杭州市對外來人口提供的福利待遇要高于全國乃至長三角地區的平均水平。在當前資源約束下，有必要堅持設門檻、選擇性的有序開放，從而平衡各種相關方的利益，也就是說在本地人利益、外來人口利益和國家、地方發展的總體利益之間尋找合適的平衡點。就公共服務和社會保障向外來人口的延伸和覆蓋而言，杭州市已經體現出明顯的政策跡象，即設門檻、選擇性的有序開放。實際上，國內不少大城市采取的都是這種設門檻、選擇性的有序開放的政策，比如上海的居住證制度。這種設門檻、選擇性的有序開放有三層含義：一是公共服務和社會保障已經在制度上開啟了納入外來人口的政策端口；二是對外來人口開放的政策空間是有限的，比如目前只能做到對外來人口開放部分公共服務，外來人口的社會保障待遇也不如戶籍人口豐厚。三是開放的進程是設門檻的，這意味著并不是對所有外來人口無差別地開放。比如，公共服務的享受和社會保障的覆蓋時，政府要求“穩定就業和穩定住所”，這種門檻實際上排除了外來人口中高流動人群和非正規就業人群。

還要加強組織建設，推進治理主體多元化，實現政府、社會組織、基層群眾的有效聯動。面對外來人口的治理困境，作為治理主體的政府，應積極創造多元治理的前提條件，通過制度培育和組織建構，促成利用各種具有替代和補充政府相應治理功能的多元化力量。繼續發揮政府在推動公共服務和社會保障向外來人口的延伸和覆蓋中難以替代的主導性作用。大力支持為外來人口服務的社會組織的發展。通過黨建工作，發揮外來人口中的黨員和積極分子的作用，強化外來人口與地方政府之間的關系；通過行業組織建設推動行業自治的實現；通過新居民委員會建設，為政府實現對流入人口的治理提供抓手。積極探索政府與企業等其他社會主體合作治理的模式，實現對流動人口的公共服務和有效管理。杭州下沙專為外來人口成立的社區——鄰里社區在這方面的初步嘗試積累了成功的經驗。根據社區居民都是企業集體承租托管的特性，按照打造企業生產“大后方”的管理要求，社區下設了“1+2+×”的“社區管理共同體”，1即以社區支部為核心，2即產權單位和承租企業為支撐，X即上千名樓道長和寢室長為觸角。組建“共同體”后，改變了光靠社區一家管理的被動局面。最后聯系群眾、教育群眾、引領群眾、發動群眾，強化基層基礎，通過立體化、多層面的組織體系延伸工作手臂。

最后要優化政府工作機制，激發社會活力和市場潛能，實現治理手段多樣化。根據已有經驗，政府在大量流入人口產生的社會治理中發揮著主導作用，優化治理首先應當優化公共服務部門的工作機制。在政府在優化公共服務部門的工作機制之外，應當充分激發社會活力和市場潛能，積極利用社會化機制和市場化機制完善公共服務的供給系統。在社會機制的利用上，應當探索和推動面向外來人口的政府向社會組織購買服務項目。在市場化機制使用上，政府應當充分調動社會資源，將一部分公共服務采用市場化方式進行滿足，并在其中發揮規范、指導和監督的職能。與此同時，綜合運用經濟、法律和行政手段，廣泛運用信息技術，促進城市管理精細化、科學化、智能化。