以“四個全面”引領行政文化建設

當前，行政文化越來越引起人們的關注，文化引領成為當前行政管理的時代主題。剛剛閉幕的十八屆五中全會把“四個全面”確立為“十三五”時期我國發展的指導思想，提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念。這就迫切要求行政文化建設把“四個全面”的戰略思想和創新思路融入到政府行政觀念中，體現在政府行政制度中，指導政府行政行為。為了更好的理解行政文化在政府行政中的作用，推進“四個全面”戰略布局，我們專訪了國家行政學院原副院長、中國行政體制改革研究會行政文化委員會會長周文彰。

記 者：十八屆五中全會將“四個全面”作為“十三五”的指導思想。行政文化作為公共行政管理的靈魂，您認為在行政管理中應該起到什么樣的作用？

周文彰：行政文化一直起著導向性作用，為行政工作、行政活動、行政行為提供了一個方向。同時，對行政力量往哪里使，重點放在何處，行政態度應當是什么樣等等這些內容也起著導向作用。第二，有激勵作用，是推動行政機關和行政工作人員的強大精神動力。比如，一旦我們樹立執政為民的行政理念，就會盡心為老百姓服務；若確立了追求最高的行政工作效率，會使我們奮發圖強。第三是起到規范作用，一定的行政文化就是一定的行政組織和行政工作人員共同認同的一套行為規范。它能夠將我們的工作拉入行政文化所要求的軌道內。

所以行政文化對行政工作有非常重要的作用。行政文化的概念形成得比較晚，直到上世紀八十年代，才進入我們國家。但是行政文化作為一種現象，不管我們是否意識到，是否承認，是否自覺建構，行政文化始終存在，并且始終對行政管理存在巨大影響。

記 者：在當前“四個全面”戰略布局大背景下，您認為我們需要怎樣的行政文化？

周文彰：十八屆五中全會在我看來有兩個重要的點與我們的話題相關。第一，“十三五”規劃建議中，黨中央提出了我們必須遵循的新的發展理念：創新、協調、綠色、開放、共享。這是我們黨在發展問題上的一次思想革命，提出了“分享經濟”“健康中國”，也提出了“安全發展”。第二，五中全會已經將“堅持全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”納入了我們“十三五”的指導思想。在行政管理中貫徹好這個指導思想，落實好“四個全面”的戰略布局，最有效的辦法就是用“四個全面”來引領行政文化建設。行政文化通常被理解為三個組成部分：一是行政觀念文化，比如，行政道德、行政精神、行政追求、行政理念以及行政目標。二是行政制度文化，包括行政組織建構設置以及它們的職能，另外還包括行政紀律、行政制度等等所體現出來的文化。三是行政行為文化，包括行政決策、行政執行、行政監督等方面的文化。用“四個全面”引領行政文化建設，最直截了當的辦法就是把“四個全面”轉化為行政目標，例如，在組織層面把“四個全面”確立為各級政府的行政目標，在個人層面把“四個全面”確立為行政人員個人的行政目標，在工作層面把“四個全面”確立為具體工作的奮斗目標。實現“四個全面”戰略布局的行政目標，關鍵是要落實于行政行為，追求行政效果，同時要以行政制度作保障。

記 者：文化的形成受到歷史條件、地域環境以及傳統文化背景等等方面因素的影響，中外在這方面也都有研究。您認為建設中國特色的行政文化的核心是什么？重點又在何處？

周文彰：中國特色的行政文化要緊緊扣住兩個方面，一個是中國共產黨領導，另一個是中國特色社會主義。從黨的領導來考慮，黨的宗旨是為人民服務；從中國特色社會主義角度看，最終目的是讓人民幸福。所以，中國特色社會主義行政文化的核心就是為人民服務。自從毛澤東主席在延安發表著名的演講，為張思德開追悼會起，“為人民服務”就成了我們黨的宗旨。

怎么才能使行政文化的這一核心要素得到大家的認同呢？我認為，行政文化作為組織目標，一定要被個體成員所認同，作為行政文化核心的“為人民服務”必須獲得每一個公務人員的認同。對公務員來說，為民是職業，不是境界；為民是責任，不是崇高。這正如醫生的職業是救死扶傷，教師的職業是教書育人，司機的職業是安全行車一樣，干部的職業就是為民服務，這其中包括為民造福，為民排憂解難，為民提供方便。我們要求每一位領導干部都具備崇高的精神可能難度較大，畢竟崇高、先鋒、模范在任何年代都只有少數人。但是，要求每一位領導干部從事好為民的職業、盡到為民的責任，卻一點也不過分。我之所以將“為民”從境界還原為職業，從崇高還原為責任，有兩個目的：第一是讓廣大干部有起碼的職業意識。目前在干部當中，亟待解決的問題是樹立職業意識。第二個目的是讓人民群眾知道，在他們之外，有一支很專業的隊伍專注于為他們服務。

雖然行政文化在全世界都具有共性，并且在功能方面、作用方面都有規律性和共通性，但在中國具有獨特的個性，就是將“為人民服務”作為行政文化的核心。

記 者：讓干部意識到為人民服務是行政文化的核心，干部是專業的為民工作者，的確十分重要。那么您認為，目前，我國的行政文化建設存在哪些問題？

周文彰：行政文化存在的問題可以從三個方面來考慮。首先，有部分行政組織和行政人員缺乏行政追求和行政精神，也沒有認識到自己的行政價值。行政道德方面的問題也明顯存在，例如以權謀私等。其次，在行政制度文化方面，制度覆蓋面不周全，有些方面存在制度空白；有些制度原則性太強，操作性不夠；同時執行制度不嚴。另外，考慮到機構設置、職能交叉、相互扯皮，形成一種“都不管，都來管”的現象。第三是行政行為文化方面，無論在行政決策過程中，行政執行過程中還是行政監督過程中，這三個方面的行政行為都存在一些問題。比如，當今社會倡導的“民主用權”“陽光用權”就是針對暗箱操作、透明度不高的行政行為；反對形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風這“四風”，就是針對行政行為當中存在的行政作風問題。中央開展相關教育實踐活動，就是為了糾正一些干部在行政觀念文化、行政制度文化尤其是行政行為文化方面出現的偏差。這些教育活動針對性強，對行政文化的建設既是一次機遇，也是動力，更是一次創新。

記 者：行政文化需要現代化，那么在建設現代化的行政文化的過程中，我們應該如何在繼承、弘揚傳統優秀文化的同時借鑒、吸收中外現代科學文化中合理的體制文化因素來建設和完善中國的行政文化。

周文彰：我們可以運用十八屆五中全會所提出的發展理念——創新、開放、共享。在行政文化方面，首先要做到創新，因為傳統的行政文化是為適應計劃經濟體制而建設起來的。為了適應計劃經濟體制，我們制定了與之相適應的行政機構和一套并行的體制機制、行政行為方式。黨的十八屆三中全會提出在資源配置當中讓市場起決定作用，雖然經過了很長時間的努力，使行政管理適應市場化改革的要求，但傳統的體制、舊的行政文化依然存在很強的惰性和慣性，形成了思維定勢和行為定勢，在這種情況之下，創新成了當務之急。我們要按照五中全會的要求，把創新擺在行政管理的核心位置，讓創新貫穿一切行政管理工作，讓創新在干部中蔚然成風。創新需要各方面的養料，比如思想養料和經驗養料。我們需要立足本國，面向世界，去吸收人類迄今為止對我們建設行政文化有用的一切內容，包括古人的一些重要思想觀念或是當代發達國家行政文化建設方面的一些理論、觀點和具體做法。由于發達國家在經濟社會發展方面先走了一步，遇到行政管理、公共治理方面的問題也比我國早，因此，在思考和解決問題的過程中，比我國先行一步，有不少值得我們學習借鑒的東西。同樣，中國從先秦到如今，也形成了眾多有價值的行政思想觀念，值得我們發掘、消化、提煉并加以運用。習近平總書記十分重視中華優秀傳統文化就是這個道理。我們要按照總書記的要求，在各級行政文化建設的過程中，將中國古代體現在行政管理中的優秀文化進行創造性轉化和創新性發展，為今天行政文化建設所利用。

記 者：您對浙江、杭州在行政文化方面的工作有什么看法和建議？

周文彰：浙江和杭州是全國第一個實行“權力清單”的省和市，接著又推出了省、市兩級的“責任清單”。浙江省、杭州市在經濟下行壓力大、國內外挑戰嚴峻的情況下，依然保持良好的發展勢頭，與省市行政文化建設有著密不可分的關系。那么究竟“權力清單”和“責任清單”有什么關系呢？有一種觀點是從權力和責任對等、有權力就有責任的角度來思考兩者的關系，我擔心這會引起從“權力清單”來推導“責任清單”。實際上，權力和責任有吻合的地方，也有不吻合的地方，比如審批權和監管責任存在三種情況。第一，誰審批誰監管，審批和監管是同一個主體。他們的權力和責任是相連的，比如環保部門一旦審批了企業開工，飯店開業，就需要跟蹤監管企業的排污是否達到實際要求，飯店的衛生環境和食品質量是否達到審核條件。第二，只有審批，沒有監管。這一現象很容易被我們忽視，但實際在政府中卻大量存在。例如，民政部門對男女婚姻許可就屬于只審批不監管。另外，發改部門準許項目立項，工商部門給企業頒發營業執照等等，都存在“有所管，有所不管”的現象。第三，不審批也監管。比如，我在街上看見一把刀，它很漂亮，我就將它買了下來。我買刀不需要審批，任何部門也不具備審批的權限。但我若要將它帶上飛機，機場安檢就會檢查；將刀拿到大街上指著別人，警察就會監管。這就是“誰主管，誰監管”，而這些部門一定不具備審批權。大量的審批權限削減或下放之后，交還企業，交向社會，但政府監管的責任始終不會減少。相反的，取消審批權力，正是為了讓他們騰出手，騰出精力放在監管上。市場秩序、社會治安、環境資源保護永遠是政府的監管責任；政府對公民的財產沒有支配權力，但卻有保護的責任。因此，權力和責任對等只是從一定的角度來看的。

記 者：對杭州在行政文化建設方面，您有什么建議嗎？

周文彰：在這一輪的機構改革和政府職能轉變中，希望杭州能在兩個方面狠下工夫。第一個方面就是加快轉變政府職能，因為我們傳統的政府運作方式承擔了本來不屬于他職能范圍內的責任。比如，審批過多，對微觀經濟干預過度。同時忽視了本來屬于政府應該承擔的責任。比如教育、衛生、文化和社會保障等公共服務，在覆蓋面、均等化、質量和水平方面均存在一定問題。再比如，在市場監管中，存在市場壁壘，這不符合市場平等和自由流通的規則。在食品、藥品的安全監管方面存在更多問題，現在重大的食品安全問題多數都是由媒體披露，而非由政府發現的?？偟膩碚f，轉變政府職能就是該抓的抓好，不該管的放掉，解決錯位、缺位和越位的問題。

第二個方面就是深入研究黨的十八大以來關于體制改革的重要思路。比如在投資審批上，中央提出了三個標準：凡是屬于企業經營自主權的政府不予審批；凡是市場能夠調節的，都要開放給市場調節；交給社會和基層更方便有效的，交還社會和基層。目前，政府取消了很多束縛人的、影響“大眾創業，萬眾創新”的資質論證，這是個大好事。提高政府效能有兩層含義。第一是效率，比如辦事效率。改革開放初期，深圳提出了“時間就是金錢，效率就是生命”的口號。拖延審批是影響機遇把握的重要因素，很多大好機會正是在慢吞吞的辦事效率中喪失的。同樣，辦事效率也會影響社會治安、社會管理、公共服務等方面的建設。第二是效果。無論做什么工作，采取什么措施，進行怎樣的改革，都要落實在效果上，效果是硬道理。比如，全面建成小康社會一定要在“全面”上見效果；簡政放權，要關注各方面市場主體的活力是否得到釋放，社會是否得到有效治理；宏觀調控是否達到城鄉協調、地區協調、人與生態的協調發展；建設法治政府是否杜絕了有法不依、以言代法、隨心所欲的現象。行政體制改革和行政文化建設目的就是推動政府職能的轉變和政府效能的提高，最終落實在經濟社會發展上。