檢察機關提起公益訴訟中調查核實權的保障路徑分析

張和富

南平市建陽區人民檢察院，福建 南平 354200

檢察機關對訴訟調查核實，是指在對國家利益和人民公共利益履行保護職責的過程中，為了處理公益訴訟事件，需要進行的各種取證工作。目前有關的行政法規和理論都表明，檢察機關可以對社會公益訴訟進行調查，但并無具體的對象、手段、方式。在調查核實權行使過程中，各種調查措施缺乏強制力保障幾乎是理論界和實務界的公認結論，最高人民檢察院多次強調“公益訴訟工作調查核實權沒有明確的法律規定，缺乏有力保障”，因此要對調查核實權的應用進行分析。

一、檢察機關提起公益訴訟中的調查核實權內涵及特點

（一）調查核實權歷史沿革

調查核實權的產生可以從古代的封建統治時代開始，當時的統治階層就是利用御史對文武百官進行調查，而這一事實與現代法制下的檢察院提起公益訴訟中的調查核實權具有很大的相似性，是早期檢察機關調查核實權的一種縮影。中華人民共和國建立以來，檢察機關的民事檢察監察體制經過了擴大變化、停滯發展和恢復發展三個階段［1］。2012年，我國的《民事訴訟法》對檢察機關的民事檢察監督調查核實權進行明確，之后在相關法規中，進一步細化了檢察機關的民事檢察監察調查核實權的相關內容，從而為檢察機關的相關工作開展提供了強有力的支撐。

（二）檢察機關調查核實權的內涵

為了掌握案情的真實情況，檢察機關依法監督權力的前提是，對法律監督權所及范圍內的事項進行調查。法律賦予檢察機關調查權力，因而也就是法律監督權的一項重要內容。因而，檢察機關的調查核實權是法定監督權力的延伸。檢察機構調查核實權，按照有關法律法規，其主體是對法庭判決的正確性和合法性，審判、執行活動等是否有違法行為進行核查，還包括法院生效的民事和行政法律文書，涵蓋一切人民法院與有關工作人員訴訟全過程的相關行為，該權力的側重點在于核查。檢察機關行使調查核實權，主要通過法律程序，應用合法手段詢問當事人和案外人，對案件所涉及的相關資料進行留存和復印、勘驗、鑒定等，通過一系列非強制性手段收集有關數據，便于調查案件真相，充分發揮調查職能［2］。

（三）公益訴訟調查核實權的特點

1.必要性

檢察機關對公益訴訟中的調查核實權行使，主要是從檢察機關的民事、行政檢察權所衍生而來，在行使調查核實權的過程中，主要通過查閱行政機關執法卷宗對當事人、案外人進行問詢、勘驗、鑒定，進行一系列非強制性調查。檢察機關利用調查核實權，可以通過多種措施進行相關的調查和核實，取得起訴證據。檢察機關的調查核實權主要是人民群眾賦予的，這也是檢察機關公益訴訟履行職責的重要體現。所以，檢察機關的調查核實權有一定的特征。

2.合法性

檢察機關在民事公益訴訟中的調查核實權是由相關的法律文書來確定的，而相應的司法文書則具體地規定了調查核實的范圍、程序和措施，因而具有合法性。

3.主動性

檢察機關運用查證調查核實權來實現檢察監督權力，在民事、行政訴訟檢察監督履行職責過程中應用調查核實權，能夠對國家和社會的公共利益受害程度或者損害危險進一步核查，通過系統、深入、全面的調查取證，了解真實情況。檢察機關行使權力過程中，由檢察機關全權決定是否進行公益訴訟，對職權充分履行體現檢察機關職能［3］。因此，檢察機關進行公益訴訟有一定的主動權。

二、檢察機關提起公益訴訟中調查核實權的問題分析

從我國目前的檢察機關提起公益訴訟工作現狀看，我國現行的調查核實權制度還面臨著一些比較嚴重的問題。

檢察機關通過調閱和復制有關行政執法卷宗等七種措施行使其在公益訴訟提起中的調查核實權。首先，檢察機關對我國公益訴訟案件偵查中的調查核實權的使用和細則了解不夠深入，存在一定的缺陷。從目前檢察機關提起公益訴訟相關法律法規的內容來看，在涉及環境污染、食品安全等嚴重損害社會公眾利益的案件所提起的公益訴訟中，檢察機關擁有查閱、拷貝相關行政文書等七項權力，以實現對公益訴訟的調查核實權［4］。盡管該文件中對檢察機關調查核查權的具體應用和應用范圍有了詳細規定，但從其工作實踐中發現，其對檢察機關進行公益訴訟的審批權限、申請調查的程序等調查核實依據不充分，致使其對檢察機關行使法定監督職責的嚴肅程度造成了一定的負面影響，致使其在具體工作中的實施和應用出現了一些問題。

其次，我國檢察機關在民事公益訴訟中，因其人員、設備保障等具有明顯缺陷，對其提起公益訴訟工作質量和效率產生了負面的作用。當前，我國檢察機關工作面臨著新形勢，檢察機關無論從人員數量、知識儲備、業務能力等方面都有一定的差距。一是基層檢察機關的民事執行機構通常只有3～5個工作崗位，而民事執行機構除了要做好對法院的執行監督、裁判監督、行政執法監督等等，還要開展公益訴訟活動，人員配置與實際工作量明顯不匹配。二是基層檢察機關的民行檢察工作也出現了“本領恐慌”。而公益訴訟的主要對象通常是一些比較專業的行政機構或者比較強大的公司，其所涉的行業也比較專業，因此，要提高檢察機關工作人員的文化修養、專業素質以及業務辦理能力，而檢察工作人員素質與案件管理水平不適應，從而使其難以正常進行工作，從而對其工作職能的高效發揮和提高其工作效率產生了較大影響［5］。

最后，我國檢察機關在進行公益訴訟時，對其調查核實權的使用和運用尚有核查剛性不足的表現。我國現行法律法規中對檢察機關的調查核實權的行使缺少硬性的保證機制，使得對不合作的單位或人員進行處置時存在力度不足，對其民事公益訴訟工作的進行、調查核實權的有效行使，都產生了負面影響。

三、檢察機關公益訴訟調查核實權強制力保障的實現路徑

行政機關、監察委員會的調查權應與對應的執行手段或處罰權力相結合，從而使行政機關、監察委員會的調查權力得以充分發揮，進而促進檢察機關的“底線要求”與“合作責任”。

（一）行政壓力式的強制配合

在調查核實權行使過程中，上級有關部門和主管單位要聯合進行調查，保證調查的有效性。現階段，全國有很多檢察機關聯合行政部門在公益訴訟過程中，應用多種方式進行調查取證［6］。總的來說，檢察機關查看行政機關執法記錄過程中，如果有行政機關出現拒不配合的情況，檢察機關可以向上級檢察院反映，上級檢察機關可以進行通報，強制要求行政單位配合。檢察機關如果對企事業單位進行調查取證，遇到拒絕配合的情況，也可以向企事業單位的行政部門提出配合要求，責令轄區內的企事業單位配合調查。

這種行政壓力配合，是通過對被調查者施加一定的壓力來迫使其承擔履行義務，但在這種情況下，如果上級或企業的行政主管部門由于某種理由而敷衍了事，那么檢察院該怎么辦呢？這是不是說，沒有強制力的保證？有人提出，“檢察部門要根據相關的法律，對調查核實權行使有關的法規和政策相關內容進行歸類整理、分類，對缺少可操作性保障，可以上報給黨委人大，并由地方黨委批準，依靠人大行政力量，將是否配合公益訴訟情況列入政府績效考評制度中，即，可以通過行政強制措施，向行政機關所在人事部門、組織部門申請黨紀政紀處分，對于涉及企事業單位的可以要求相應的行政主管部門給予企事業單位行政處罰［7］。

（二）企業社會責任體系式的強制配合

將企事業單位組織列入社會責任制度中，并要求企業和員工協助進行審查。這一情況是指對企事業單位聘用人員進行調查核實時受阻，可以由檢察機關向其所在的聘用單位提出檢察建議，用人單位要根據公司的社會責任感，對被調查者進行心理疏導，并督促他們協助偵查。20世紀八九十年代，歐美等西方發達國家開始興起責任運動，從此，完成了由單一產品質量向產品質量、環境、職業健康等多元化轉變［8］。企業的社會責任是指在一定的經濟發展階段，由企業對各利益者所肩負的經濟、倫理、自愿慈善和其他有關的義務。其中，經濟責任和法律責任是第一層次，也是作為企業必須履行的社會責任。倫理和自愿性慈善是第二層次，是指企業經營活動中的許多行為，并不違背法律，但顯然違背了社會倫理，而將未來責任，或新出現的尚未清晰的義務，界定為其他的責任，屬于第三個層次。

具體情況分析，企業自身以及企業內的員工，在正常、合法、合規的經營活動中，配合行政機關、司法機關、檢察機關的調查，屬于公民應該履行的職責，也是社會責任感的體現［9］。盡管很多企業都不會在雇傭合同中標明義務，但是社會共同體中的企業和員工，從生存附屬環境中受益，就必須要承擔法律所賦予的社會責任。企業和員工配合調查，最終的受益者不是公益，而是企業和員工本身。

（三）社會誠信曝光平臺式的強制配合

對于有關單位和個人不配合檢察機關調查核實工作，導致工作不能順利進行的，可以由檢察機關利用信用平臺進行信息發布，以加強對“打擦邊球”的做法進行約束。通常意義上所指的社會誠信平臺，主要是通過公開曝光的方式，迫使有關單位和個人受到社會輿論的壓力，讓拒絕配合調查的個人內心有道德壓力。公益訴訟得到的利益都屬于社會群眾，所以每個公民都有配合檢察機關訴訟利益的義務，而公眾也會通過訴訟獲得一定利益［10］。檢察機關進行調查核實過程中所得到的利益并不是只有檢察機關所有，更多的是廣大人民群眾獲得利益。換言之，檢察機關同時也是公眾調查核實權的主要代表，檢察機關進行調查核實，也就代表著人民大眾進行監督調查，了解有侵害嫌疑人的行為，同時讓有侵害嫌疑的人承擔后果，作為被侵害公共利益的補償。與此同時，每一位受到補償的公眾，都有權利對嫌疑對象的利益侵害行為進行監督，這是社會公眾的輿論監督權利。通過對利益法學相關內容進行分析，因為所得利益屬于社會公眾，所以社會公眾也有權利進行監督執法，檢察機關可以利用信息平臺展示相關人員，為更大范圍內公眾實行監督權提供渠道。為了配合社會公共信用體系的構建，檢察機關在調查核實期間，可以進行錄音和錄像。對被調查對象進行錄音和錄像，同時也能夠對檢察機關的調查行為進行監督，避免出現調查核實權濫用的情況，還能夠保證公益訴訟人的有關權益。大多數情況下，錄音和錄像內容是不能進行公開的，只能進行內部查閱，也不作為證據使用。如果訴訟相對人拒絕配合檢察機關的調查，那么檢察機關可以酌情考慮是否將錄音錄像公開。

四、結束語

我國檢察機關行使調查核實權，有助于相關工作制度的完善和健全，為公益訴訟中的調查核實執行提供有力保障，能夠保證履職效能的提升。目前，檢察機關調查核實權尚處于發展階段，其實施過程存在一些問題，地方立法機構要不斷進行研究，切實保障調查核實權的運用。