網絡社會的賦能技術與合作治理

20世紀80年代以來，合作治理理論作為一種解決跨界公共事務的治理范式在西方國家興起，并迅速成為各國政府治理改革的主要方向之一。推進國家治理體系和治理能力現代化迫切需要加快探索符合中國國情的公共事務的合作治理之道。

合作治理主要是政府、社會、市場、個人等主體間以及主體內部通過建立有效的合作機制，促進公共問題解決的治理結構和過程。合作治理具有三個突出的特征：第一，治理主體的異質性。合作治理既不把問題解決的責任完全交給政府，也不完全交給社會，強調由不同的主體通過跨界合作來共同解決所面臨的問題。第二，治理目標的公共性。盡管合作治理可以提高政府管理績效和能力，也可以扶植公民參與和社會自治，但合作治理旨在創造更有意義的合作機會，促進公共價值，不以政府偏好或社會價值作為優先選擇。第三，治理網絡的整體性。合作治理強調多元主體形成一個以伙伴關系為特征的決策網絡和執行網絡，以網絡的整體性能力治理系統化的公共事務。

合作治理的合理性和理想績效不言而喻，公共機構通過相互合作解決公共問題的機會無處不在，而問題的關鍵在于，在大多數情景中合作治理如何轉化成現實行動。合作治理如果以適宜的契機和形態在中國扎根成長，它的中國適用性問題就不再是一個值得爭論的問題。 合作治理在中國實現的推動力和適宜形式從何而來？互聯網治理或許是一個最具有現實可能性的選擇。

在組織創新、機制創新動力不足，進展滯后于現實需要的背景下，蓬勃發展的互聯網成為倒逼治理創新的新生力量，在推進合作治理中呈現出獨特優勢。

互聯網的漸進變革效應使得促成合作治理具有現實的可行性。中國現行的政府治理架構和治理體制革命性變革的阻力異常強大。而一系列適應社會發展趨勢的互聯網技術在公共領域的應用，往往會受到很多人的歡迎，新技術一旦被采用就會逐漸成為觸發組織變革或機制變革的誘因，從而漸進性地引發政府治理變革。數字化易于接受，一方面因為它容易進入、易于流動以及引發變革的能力。另一方面，生活在技術變革時代的人們，每一代都比上一代更加數字化。從長遠的角度看，網絡技術和政府改革的聯姻很有可能導致治理方式的重大修正。

互聯網技術通過雙向賦權效應能夠釋放現有公共事務治理體制的潛能。互聯網具有賦權的潛能，它能夠使社會行動者的力量和能力進行放大與倍增。互聯網在賦予挑戰者挑戰政府權力的同時，也對政府進行了賦權。互聯網技術對國家和社會來說都是一個有效的工具，互聯網賦權是雙向的。通過將互聯網引入政府現有的治理體制，可以促進政府和公共組織獲取海量即時有效的信息，加強對社會公共事務的全面預測、監控，提高政府處理公共事務的效力，提升政府應對突發事件的資源整合能力。

互聯網的平臺聚合效應促成了公共事務合作治理的多樣化實踐。當前，日益普及化、日益先進的網絡技術能夠使各種組織和個體用以往不可能的方式與外部伙伴進行實時合作。在最一般的意義上，互聯網平臺是信息匯聚和利用的便捷系統。降低信息和通信成本會使得相互之間的聯盟、合作更加容易、成本更低，并且各主體都在參與聯合過程中獲得潛在的更大的利益。再進一層意義上講，互聯網可能改變組織形式和邊界的性質，推動公共組織向扁平化和網絡化發展。互聯網帶來的豐富信息打開了原來封閉的組織界線，隨著信息成本越來越低，協議式的關系、臨時的聯盟以及特設的合作和伙伴關系等，更容易作為傳統的層級組織機構的替代物。在理想的意義上，互聯網能夠成為復合治理的組織、決策和執行形式，形成實質意義上的自組織化的合作治理。

作為一種歷史趨勢，信息時代的支配性功能與過程日益以網絡組織起來。但這并不意味著技術決定了社會變遷，而是技術與權力、社會與國家間的相互作用重新塑造了我們的生活場景以及我們最直接感受到的結構性變化。

政府使用互聯網的矛盾心態

以互聯網為核心的信息通訊技術具有賦予權力和制約權力的雙重屬性，政府對互聯網的使用一直處于“歡迎”和“排斥”并存的矛盾心態。為了防止互聯網形成對政府的挑戰，現代國家對互聯網的使用采用“消極防范”和“積極利用”的兩面策略。互聯網發展初期，各國政府都不遺余力地啟動了電子政府計劃。他們深知如果不能適應新的信息通訊技術，就會變得死水一潭，進一步惡化低效率的現狀，最終陷入政府衰敗。互聯網重塑了政府流程，使得政府過程更加具有透明性、問責性和非人格化，這勢必會影響政府自主性和自身利益。政府越是網絡化的，政府就越不是政府自己的。

互聯網政府使用的制約因素

將技術穩固整合到政府部門中是一個復雜的社會、政治、組織過程，那些最有效率并能帶來變革的新技術未必能得到理所當然的采納。互聯網自身發展具有革命性的變化，但是有很多力量制約著互聯網的公共運用。第一，雙體制的困難。政府在使用電子政務的同時，依然保留大量傳統的實體性的政府系統和運作規程。兩種體制的人都力圖保持自己的政治地位和預算資源，這種沖突導致技術整合變得異常復雜，并且使組織高效運行變得困難。第二，官僚政治的分裂。只有那些使用方便、與部門的任務相協調以及新技術具有相對優勢，它們才可能被政府部門一致采用。第三，信息技術的成本。新技術是十分昂貴的，尤其是提前預支成本方面。如何解決信息技術基礎建設的資金來源是決定新技術采用的重要因素。第四，領導能力。并不是所有的政府主要領導都認為技術是最值得投入的，新技術的倡導者必須有足夠的能力和智慧爭取到采用新技術所必需的財政資源。

信息通訊技術的政治執行框架

技術具有政治屬性，同時是在政治背景中發揮其功用。第一，被個體和組織執行的技術不同于客觀的技術。互聯網與其他信息技術具備系統的客觀屬性和潛力，而被行動者或者組織按照自己的主觀方式感知、設計、執行和使用的只是這些技術的部分屬性或潛能。第二，組織中的行動者是按照重塑、加強現行組織或制度的方式來執行這些新技術的。技術執行是認知、文化、結構和政治嵌入的結果。第三，新技術執行所帶來的結果是多重的、未測定的、意料之外的或受理性、社會、政治邏輯影響的。技術執行的累積效應會導致更加劇烈的結構或權力的轉移，但是這些實際的后果在執行框架里是未測定的。以上三個命題集中揭示了技術不能決定自身的發展路徑，也不能保證被理性使用。推動治理變革的關鍵不在于互聯網的技術潛能，而是在于克服政府內部根深蒂固的掛念和分歧。忽視結構和制度，將現代信息技術與傳統治理方式簡單嫁接，這種新瓶裝舊酒的套路會導致現有的治理結構和工作流程再固化，進而構成了治理創新的真正障礙。這才是我們真正應該避免的。