加強“傳播”再認識化解城市“鄰避危機”

“鄰避效應”從一個生疏的學術名詞轉變為人們熟知的日常引語，緣于快速城鎮化背景下城市基礎設施、工業項目規劃建設與設施項目所在地域公共利益的矛盾沖突，鄰避設施（污水處理廠、垃圾焚燒場、垃圾中轉站、垃圾填埋場等）在提高社會整體利益的同時也給附近居民帶來了負外部性，即鄰避設施設置所產生的邊際收益、邊際成本在設施附近的居民和全社會之間存在巨大偏差，而由此產生的矛盾差異在網絡傳播、大眾傳播和人際傳播的三重維度交錯放大之下，成為“風險社會”的誘因和表現，近年來在國內大中城市分別都有現實案例。

學界從各領域對“鄰避危機”的治理都做出了不同視角的探究。涉及“傳播”，一般認識仍停留在強調單向的傳輸，不重視反饋、理解或共享。而隨著媒介融合的現實和趨勢，傳播成為一種意義的協商與交換過程，通過這個過程，訊息、文化中的人以及“真實”之間發生互動關系，從而使意義得以形成或是理解得以完成。既然當前中國的新型城鎮化戰略強調以“人的城鎮化”為核心，而人的本質是一切社會關系的總和，那么探索建構基于關系本體的協商傳播溝通機制化解城市“鄰避危機”，是從出發點到歸宿點的一種元關照。

從傳播的視角直面鄰避危機中的問題

規劃是城市建設的關鍵環節，也是近年來導致鄰避危機的起始點。公眾參與、民主協商成為城市規劃的新要求，但在實踐中往往存在問題：

在社會經濟和政治生活中處于弱勢的群體，可能會因為缺乏表達、論證能力和技巧，而無法充分參與協商過程。有研究表明，妨礙人們成為平等對話者的社會權力不僅源于經濟上的依賴和政治上的支配，而且與人們對于自己是否有權利發言的內在感覺有關。

傳統的城市規劃理念以技術理性為邏輯起點，將規劃視為類似建筑工程的專業設計，除非經過專業培訓，否則無法理解規劃方案，更無法評判規劃方案的合理性，普通公眾似乎并不具備參與規劃決策的能力，在這樣相對狹隘的觀念指引下，公眾參與在技術上既沒有合理性，也不具備必要性。

傳統的決策模式將政府置于公共利益天然代表的地位，公眾參與從一開始就被打上可有可無、多此一舉的標簽，甚至會給城市規劃、建設、管理造成不必要的障礙，具有強烈的形式主義化的烙印。

我國城市規劃實施機制總體上表現為強烈的行政化傾向，過度依靠行政權威和行政強制力來推行規劃，片面追求行政效率，而當前在全面依法治國的背景下，又不得不將公眾參與作為法治建設的一項重要制度設計引入到城市規劃中。因此，在實際操作中，建設方通過種種方法將公眾參與形式主義化和虛化，極力控制規劃信息的擴散面，試圖達到無參與的實際效果。

將解決方案機制置于關系傳播的視域中

有效治理“鄰避危機”，從傳播的視域而言，關鍵要在決策過程中以“關系”為基礎，通過信息聚合、慎重討論、溝通交流、政策表達形成利益共同體、協商共同體、參與共同體。

信息公開是前提。信息的不透明、不對稱和不完全是產生誤解和不信任的重要原因。雖然我國已于2008年正式實施了《中華人民共和國信息公開條例》，但是很多地方政府仍然缺少公開的主動性和進行風險溝通的積極性，致使公民的知情權得不到保障，即使做到公開也還只是將所謂信息張貼或者在網站上公布了事，而沒有達到“有效解釋”的標準。李普賽特指出公民的政治參與行為受四種社會因素的影響，其中之一是“公民獲取信息的范圍”，涉及鄰避效應的溝通，公民掌握的信息越多，就越會使他們做出理性的判斷。當今社會處于一個信息爆炸的時代，隨著互聯網技術的迅速普及，普通民眾可以從多種渠道上得到越來越多與鄰避設施有關的信息。信息魚龍混雜，一旦伴隨謠言傳播，極易引起強烈輿論風潮，政府與其事后出面辟謠、解釋、澄清，不如轉變信息公開態度，由以往的被動公開轉變為主動公開。同時，要走出信息選擇性公開的困局，建立一套嚴格的信息公開長效機制，通過技術化、人性化的互動過程建立一種官民互動關系，從鄰避設施項目的醞釀、選址、論證、建設、運行等各個環節入手，及時完整地披露信息，接受公眾監督，并且建立順暢的信息反饋渠道，根據公眾反饋的信息，修正鄰避設施建設決策，在每一個環節都做到公開公正。

充分協商是關鍵。協商作為社會治理過程的重要環節，使得參與者能夠在互動過程中根據他人的立場而改變自己的判斷、偏好和觀點，這種互動依靠說服而不是強制和控制，協商的結果是各種偏好之間的分歧減少，偏好轉化并達成共識。通過面對面的討論，參與者會認真地提出并對競爭性觀點作出反應，從而能夠就公共問題的解決作出深思熟慮的判斷。公眾對鄰避設施抗爭的原因之一是不了解鄰避設施的真實危害性，對鄰避設施所帶來的風險不確定性有自我夸大意識，而協商過程的參與者對公共利益具有強烈的敏感性，愿意為了公共利益而適度犧牲個人利益，在協商之后，他們就明顯愿意為社區而協調自我利益和集體利益，公共利益導向能夠引導公眾實現多元沖突、分歧基礎上的一致。國外的實踐經驗表明，把鄰避設施的相關信息充分地與公眾溝通，告知公眾鄰避設施的真實收益和風險，可以獲得民眾的支持。瑞典政府注重積極地與民眾溝通環境風險、核能安全風險等涉及民眾切身利益又不易為公眾所熟知的知識。瑞典成立了核能安全機關與輻射保護局，該局設立專門科室負責與民眾溝通，體現政府的信息透明以取得公眾信任。美國、加拿大等國在鄰避設施建設之前，就與鄰避設施周邊居民進行充分的溝通，聽取他們的意見和建議，并將這些意見和建議作為鄰避設施建設決策的重要參考。

公眾參與是保障。鄰避設施建設不僅是技術層面的問題，而且要充分了解公眾對鄰避設施風險的評估、風險承受意愿、風險與收益的權衡等。鄰避設施建設決策應當在堅持多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責任性、理性的基礎上，通過各方平等、自由的對話、討論、辯論和協商的過程，使社會主體都能夠充分表達自己、了解其他各方的利益，進而在平等開放的對話中，形成關于鄰避設施涉及到的整體利益與局部利益、公共利益與個體利益的矛盾化解的正常機制。在鄰避設施項目規劃建設前，應征求民眾意見，開展民意調查，以互聯網為代表的“全媒體”時代民眾可以通過各種途徑，迅速傳播信息和通過虛擬方式組織公眾力量，現實也已具備條件讓每個利益相關者都參與進來，尊重民眾的意見。有關案例實踐表明：讓公眾參與，通過在鄰避設施附近設立草地、公園、圖書館和運動中心等具有正外部性的設施，往往能緩解或消除公眾的鄰避情結，以最直接最有效的方法從規劃層面減輕設施風險。德國在鄰避設施選址建設前，采取“共識會議”制度，政府代表、公眾代表、施工方代表、專家學者齊坐一堂，相互溝通、對話、討論，公眾的意見和建議對鄰避設施選址和建設發揮著重要的作用。公眾能夠參與到鄰避設施規劃、補償、建設等各個環節，雖然付出了較高的時間成本，但是為鄰避沖突的解決提供了范本。

進入新世紀以來，杭州采取構建社會復合主體、推動“民主促民生”、落實“四問四權”等一系列舉措實現了社會管理創新；而今在推進新型城鎮化的進程中面對以“鄰避危機”為典型的城市復雜治理難題，更應從新的視域實施新的實踐。

（作者單位：杭州國際城市學研究中心 ）