非經營性城市基礎設施項目代建制的管理成熟度評價

0.引言

非經營性城市基礎設施的建設不僅為公民的生產生活提供相關服務，還是政府行使職能的重要措施之一，此外非經營性城市基礎設施項目的建設對經濟發展也起到推動作用。因此，最近幾年政府加大了非經營性城市基礎設施項目的建設力度。但長期以來，我國非經營性城市基礎設施項目建設管理采用“建設、管理、使用”一體化的模式，卻暴露出了不少弊端，如項目資源浪費嚴重、建設效率低、建設管理水平低下、投資失控等現象時有發生。為了提高政府投資項目的經濟效益和社會效益，我國政府在非經營性城市基礎設施項目管理中采用了代建制。本文在非經營性城市基礎設施概念的基礎上，以非經營性城市基礎設施項目為研究對象，通過借鑒經營性城市基礎設施工程項目管理采用代建制模式，并通過成熟度模型分析代建制模式下的項目管理實施的現狀，對非經營性城市基礎設施項目代建制的管理成熟度進行評價。

1.非經營性城市基礎設施工程項目管理模式分析

1.1非經營性城市基礎設施工程項目概述

城市基礎設施是指能為城市公民提供公共生產和公共生活的工程設施，它是城市賴以生產及發展的一般基礎條件。按照城市基礎設施工程項目提供的實物產品和公共服務的性質，可以將城市基礎設施工程項目劃分為經營性城市基礎設施工程項目、非經營性城市基礎設施工程項目。本文主要對非經營性城市基礎設施工程項目這一類基礎設施進行概述。

非經營性城市基礎設施工程項目屬于公共物品，公共物品在消費過程中表現出的非競爭性和非排他性，使得資源配置效率低下，造成非經營性城市基礎設施供應上的市場失靈。因為市場無法完全提供城市公民所需要的非經營性城市基礎設施，這就要求政府對非經營性城市基礎設施在供應上參與和干預。為了滿足公民對生產生活的需求，政府會直接出資提供非經營性城市基礎設施。當然，隨著社會發展，市場完善，以及私人資本參與力度的加大，也就是說非經營性城市基礎設施項目消費會存在介于公共消費與私人消費之間，它的范圍是變化并且逐步縮小的。

1.2非經營性城市基礎設施工程項目常用管理模式分析

在現階段對于非經營性城市基礎設施工程項目的實際管理過程中，我國對于非經營性城市基礎設施工程項目常用的管理模式如下：

1.2.1工程建設指揮部模式

工程建設指揮部是我國計劃體制下，大中型基本建設項目管理所采用的一種基本組織形式。它是由建設單位、設計單位、施工單位、項目所在地從各級政府相關部門抽調一些工作人員組建成臨時的建設工程項目管理機構，待工程項目竣工后，指揮部的人員都回到初始工作崗位，撤銷項目機構。

1.2.2基建處模式

基建處是單位內部負責基礎設施建設的部門。它主要的工作內容：負責單位的土地管理和使用；制定總體規劃；制定基本建設的發展規劃；負責基礎設施的建設；對工程進行全方位管理；負責組織招投標等。因此，基建處模式具有“建設、管理、使用”三者合一的特點。

1.2.3項目法人責任制模式

項目法人責任制是指建設項目由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、償還債務和資產的保值增值實行全過程負責的一種項目管理模式。

雖然上述三種管理模式具有各自的優勢，但是這三種管理模式都體現出建設單位與使用單位一體化的現象，即使用單位充當著建設單位的角色，在投資過程中缺乏對成本控制的監督，從而使得投資成本不能得到有效地控制；此外，由于此類項目管理機構的特點基本都是臨時性，其絕大部分相關工作人員也是臨時抽調而來，他們對臨時機構所賦予給他們的崗位缺乏責任感，從而出現責任不清的現象，進而導致項目管理效率的低下。

1.3代建制模式分析

基于在上述傳統管理模式的劣勢現象中，代建制就是在這種情況下作為對非經營性政府投資項目而言的一種新型管理模式產生和發展起來的。代建制起源于美國的建設經理制（CM），它是通過與我國項目建設實踐結合而產生出的一種非經營性政府投資項目的管理模式。從2004年七月我國明確提出“對非經營性政府投資項目加快推行代建制”，直至今日我國絕大部分省市都推行了代建制，部分地區并已取得了寶貴經驗。

根據國家發改委起草、國務院原則通過的《投資體制改革的決定》，代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位，即代建單位，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建制管理模式最大的特色，即在代建制管理模式中建設單位、代建單位，使用單位通過經濟合同確定三者關系，建設單位的職責有了新的劃分，它不再是唯一的業主。由于在代建制模式中，代建單位要對項目的設計和施工進行負責，以及對項目成本、工期、質量進行控制，因此代建單位在建設期間扮演著建設單位的角色，這使得代建單位不再局限于所謂咨詢顧問的角色。這種管理模式對解決我國非經營性政府投資項目建設過程中出現的“建設、管理、使用”三者合一，投資成本失控，項目管理效率低下等現象起到了很大的作用。所以，代建制模式是一種更適合于非經營性政府投資項目的管理模式。

2.建立非經營性城市基礎設施項目代建制的管理成熟度模型

2.1項目管理成熟度概念介紹

項目管理成熟度所要表達的是一個組織（通常指一個企業）具有的按照預定目標和條件成功地、可靠地實施項目的能力。換句話說，項目管理成熟度應該指的是項目管理過程的成熟程度。

項目管理成熟度模型是在項目管理過程成熟度概念的基礎上演化而來。根據以往項目管理實踐所積累的經驗得出，項目的管理過程對項目的成功或者失敗有很大程度的影響，因此研究者們提出了項目管理過程成熟度模型的概念，該模型主要用來評估整個項目管理過程的測量、控制、管理和有效的程度，從而發現存在的問題并提出相應的解決辦法。

2.2非經營性城市基礎設施項目管理成熟度模型的構建

目前，檢測項目管理成熟度模型總數超過了30種。其中，以CMM模型OPM3模型、K-PMMM模型、FMS-PMMM模型等最為有名，這些模型都是以定性或者定量檢測為基礎。本文對于非經營性城市基礎設施項目管理成熟度的檢測，是在參考以往學者在代建制模式下對經營性城市基礎設施項目管理成熟度模型的探索與研究， 即：在OPM3 成熟度模型的基礎上，擬采用定量測量方法構建一個三維的項目管理成熟度模型，并使用“風玫瑰圖”的計算方法測量研究對象的成熟度等級。

2.2.1構建非經營性城市基礎設施項目管理成熟度模型的維度

本文基于非經營性城市基礎設施項目所構建的一個項目管理成熟度模型的三維結構，如下圖1所示。

圖中維度1為項目管理九要素，這八要素在不同的角度對整個項目構成了全面的管理，這八要素分別為：合同管理要素、質量控制要素、進度控制要素、成本控制要素、風險控制要素、安全與環境管理要素、全過程信息管理與協調要素、保修期管理要素。維度2為項目管理全壽命周期階段，全壽命周期階段共分為五個階段：決策、設計、施工、使用、以及維修保養階段。維度3是項目成熟度等級。項目管理成熟度總共分為五個等級，具體的描述如表所示。其中等級 1 混亂級是最低級別，該級別的顯著特征是企業開始意識到項目管理對于企業競爭力的提升作用，但是對于項目管理還處于無序狀態；當組織管理成熟度在等級2時，組織已建立初步的項目管理過程，但整體的項目管理水平依舊較低，該級別為簡單級；處于成熟度等級 3 時，組織對項目管理具有高度的關注，且管理過程有嚴格得規范界定，該級別可稱作規范級；處在等級 4 的成熟度水平，企業能夠掌握控制項目管理的各種要素，可稱該級別為精益級，此時企業集成能力得到極大的提高。循序漸進到最高級別的項目管理成熟度等級 5，該級別的顯著特征是企業的項目綜合管理已經形成比較完善的體系，需要保持優化，所以該級別也叫做保優級。

2.2.2構建代建制下非經營性城市基礎設施項目管理成熟度模型

該模型是在定量的基礎上，用動態的視角測量評估對象所處的項目管理成熟度等級。模型的基本思路如下：首先設定成熟度等級與評估值的對應關系，接下來設定評估的角度和相應的指標體系，然后對所評估對象在這些指標上的測量值進行計算，最后根據這些測量值得出評估對象所處的項目管理成熟度等級。本模型選取上述三個維度中的維度二，即對項目管理全壽命周期階段進行測評。

步驟1中，成熟度等級與成熟度評估值的關系如下表所示：

步驟2中，參考以往項目管理成熟度模型評價指標體系的設立方法，本模型的評價指標體系分為三個等級：第一指標體系是對評估對象在全壽命周期各個階段的項目管理成熟度指標進行評估；第二級指標體系是對第一級指標體系進行細化；第三級指標體系則是對第二級指標體系的細化，它具有可操作性。

步驟3中，通過風玫瑰圖中所表現出的最小陰影面積來得到項目成熟度評估值，其中風玫瑰圖的做法在實例中進行闡述。

當一級指標的項目為偶數2n時，按升序對所有評估值進行排列得到a1，a2，…，a2n。

則成熟度評估值=

當一級指標的項目為奇數2n+1時，按升序對所有評估值進行排列得到a1，a2，…，a2n+1。

則成熟度評估值=

步驟4中，將步驟3得出的項目管理成熟度評估值與步驟1所設立的成熟等級進行對比，確定項目成熟度等級。

3.代建制模式下管理成熟度模型在博物館項目中的應用

3.1項目背景介紹

博物館是一個國家的文化符號，承載著一個國家的文化精髓，加強博物館建設，對于傳承中華文明，傳播科學知識，促進經濟社會和諧發展，提高民眾生活品質，具有重要而深遠的意義。博物館的性質決定了它屬于公共物品，因為博物館可以供社會全體成員共同享用，能夠滿足社會不同層次中公民的需求，且在消費過程中表現出非競爭性和非排他性，所以博物館是非經營性城市基礎設施。現某市預建一座歷史博物館，該項目占地面積60000平方米，建筑面積50800平方米，文物庫區面積7500平方米，展廳面積10500平方米。該市代建辦承接該博物館工程項目的建設，這種模式就是典型的事業單位代建制管理模式。

3.2具體應用過程概述

本文選取博物館工程項目作研究對象，對本項目的全壽命周期五個階段設置評分標準對成熟度分別進行測量。因為各階段的測算步驟基本相同，所以只選取施工階段的測量過程做詳細論述。先將第一級指標體系分為 12 項要素：開發管理要素、質量控制要素、進度控制要素、成本控制要素、風險管理要素、財務管理要素、安全與環境管理要素、信息管理與協調要素、綜合管理要素、采購管理要素、合同管理要素、后期管理要素，接下來通過調查問卷使受訪者評估各個生命周期階段上述 12 項要素在各個壽命周期的重要程度。本文實例分析采用問卷調查的方法取得相關研究數據，根據評分標準對本工程的12位技術工作人員和項目管理人員發放調查問卷。回收調查問卷12份，回收率百分之百。其中委托方項目管理人員4人，代建單位技術人員及項目管理人員共5人，代建單位一般工作人員3人。本模型一級指標的篩選標準以平均值 4.0 做基準，選取大于 4.0 的作為一級指標，結果如表2所示。

由于五個階段的測量步驟基本相同，因此本文僅選取施工階段的測量過程做出詳細說明。結果如表3所示。

根據表中的評分結果再結合第三章中所介紹的計算公式，可以得出博物館工程在施工階段的一級指標評分結果。按照施工階段使用的方法原理，通過調查問卷獲取數據，運用風玫瑰圖的思想并結合相關公式就可以算出其余壽命周期階段的項目管理成熟度評估值。由于本文篇幅的原因，具體的實證過程及調查所得數據不再一一詳細說明，僅指出最后所求得的每個生命周期階段的一級指標評估值。

將壽命周期各個階段的一級指標評分結果按照第三章中風玫瑰圖的思想和所列的計算公式就可以得到項目管理在個生命周期階段的成熟度評估值，具體結果如表5所示：

將上述所求得的五個階段項目管理成熟度評估值按照風玫瑰圖的思想求得整個項目的成熟度評估值為4.47。根據成熟度等級與成熟度評估值的對應關系，可以認為該項目整體的成熟度屬于第四等級——控制級。

4.結語

通過實證分析和計算得出本文實證研究所選取的博物館工程項目項目管理成熟度處于控制級，雖然這個結果與調查問卷的對象大部分和代建公司有關，但結果在一定程度上說明了該工程的項目管理能力比較優秀。

此外，本文須承認的是僅僅根據一個項目的成熟度等級來斷定代建制模式到底可行與否具有一定的片面性，但是該項目的成熟度等級在某種意義上還是說明了代建制并非不適應于博物館項目，至少目前我們可以認為在博物館工程項目中采用代建制是值得繼續嘗試的。并且在未來我們還可以繼續研究基于代建制的其它非經營性城市基礎設施項目的管理成熟度。 [科]

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