我國民辦養老機構法制化發展研究

摘 要 隨著二胎政策的全面放開，我國現已進入老齡化社會，人口老齡化數量在加增，但老齡服務事業一直處于滯后狀態，鼓勵社會力量發展養老服務業，已經是我國進入老齡化社會的戰略選擇。本文從民辦養老機構發展現狀出發，探討民辦養老機構發展新途徑。

關鍵詞 民辦養老機構 發展模式 產業結合

一、民辦養老機構承擔的社會責任

經過實施多年的計劃生育國策，我國人口自然增長率下降，由于生活壓力過大，許多家庭盡管允許生兩胎也不愿意，青壯勞動力短缺的隱憂日益明顯。“空巢老人”、“獨居老人”、“孤寡老人”等字眼的頻繁出現，不時地刺痛著人們的心理。民辦養老機構的社會責任就應該是扶危濟困、穩定社會，提升社會的整體道德感。國家倡導建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，家庭責任和社會責任相輔相成。“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”，這是整個社會的共同奮斗目標，其中“老有所養”是基礎，老年人的晚年生活應該是由尊嚴和幸福的生活。人口老齡化是社會發展的必然結果，家家有老人，每個人都會老，特別是在“四二一”倒金字塔模式家庭關系的今天，一對夫妻贍養四個老人，關愛今天的老人就等于關愛明天的自己，家庭養老雖然取代不了社會養老的作用，但是民辦養老機構所承擔的社會責任是不容忽視的。中國著名老年學專家鄔滄萍教授在2012首屆中國敬老養老助老社會責任高峰論壇提出：“敬老助老養老是全社會共同的責任，是社會責任和社會公德的基本要求，是我國社會可持續發展和社會和諧的必然要求，是全世界文明社會的共同價值觀，老年人既是敬老助老養老的受惠者、也是積極老齡化理念下的社會貢獻者。”敬老養老助老是中華民族的傳統美德，重視敬老養老助老文化的傳承與發展，把敬老養老助老提高到社會責任的高度，對于構建和諧社會，促進社會養老體制的逐步完善，全面提升中國老年人的幸福生活指數具有重要意義。養老問題，在傳統社會主要靠家庭，在現代社會應主要靠社會。我們講民辦養老機構的社會責任，是在肯定家庭責任和個人責任的基礎上，更加強調社會組織的責任和每個公民的責任，強調從社會制度建設、公共服務體系和公共道德建設方面促進敬老養老助老，為不斷提升日益龐大老年群體的尊嚴和幸福指數創造良好的社會環境。”

二、我國民辦養老機構當前發展特點

我國的民辦養老機構在社會經濟生活中是獨立于政府和企業的，具有獨特的主體地位，因此，我國的民辦養老機構組織既不是政府的附庸，也不是一種新的企業組織形式，它從依法注冊成立之日起就獨立運作，組織內日常事務的決定和處理不受外界的指揮和干擾。這一點主要表現為以下兩個方面：一是民辦養老機構享有經營自主權，即民辦養老機構有權確定自己的經營方式，對于我國現階段的民辦養老機構有權在政府計劃的指導下自行擬定為社會提供服務的收費標準，除國務院規定由物價部門和有關主管部門控制的價格除外。民辦養老機構有權決定提供社會養老服務的類型，有權決定接受老人入住的條件和程序，并按照公式的管理制度依法對入住老人進行管理。二是民辦養老機構具有財務管理權，民辦養老機構財務管理的主要內容是收入與支出的管理，獲取并有效使用資金以最大限度地實現民辦養老機構的社會使命為財務目標。同時，民辦養老機構組織的機構設置權和人事管理的人事權也依法由其獨立行使。目前我國養老機構發展特點如下：

1、審批嚴格，雙重許可設立制度

根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定業務主管單位的審查同意是民辦養老機構能否予以登記的前置性條件。在特定的歷史時期，這種雙重許可的設立制度在國家管理民辦養老機構這樣的社會組織時起到了積極的作用，通過業務主管單位審查批準保障了民辦養老機構具有從事和開展相應活動的法律資格，減少了解和調查事務的工作量，提高登記機關的工作效率。但是隨著時代的進步，這種雙重許可設立模式凸顯弊端，現實生活中，業務主管機關和登記機關的審查內容大同小異，但審查標準卻不盡相同，兩個機關均擁有自由裁量權，在具體的操作問題上很容易發生分歧，登記管理機關對所有已經審查過的事項仍然享有全面審查權，并獨立做出決定。這不僅是對行政資源的一種浪費，而且增加了民辦養老機構設立的失敗的風險。

2、規模差異巨大，發展不平衡

現實生活中，據調查結果表明，公辦養老機構從各方面普遍反映較好，而民辦養老機構參差不齊，有大規模的連鎖經營，也有家庭作坊，市場很不規模。筆者實地走訪了鄭州市7家民辦養老機構，鄭州晚晴養老集團是鄭州市第一家提供醫、養結合的養老服務單位，也是鄭州市第一家由政府選定的為孤寡老人、空巢老人提供居家養老上門服務的專業機構。這家民辦養老機構從最初單一的老年公寓養老，發展成為集機構養老、社區托老、居家養老、愛心護理院、老年產業發展研究等綜合服務于一體的大型養老服務集團。但是在筆者調查的這7家民辦養老機構也不乏一些家庭經營的養老院，其中只有幾張床位，簡陋的設施，只能滿足老人的最低生活標準。

3、民辦養老機構的經營范圍狹窄

在傳統觀念的影響下，養老機構的服務內容包括提供居住和活動場所、醫療護理服務、生活照料服務、精神文化服務四個方面，但這種思想限制了民辦養老機構的經營范圍，養老服務行業涉及的不僅是提供養老服務，跟老年人有關的比如說老年用品都可以列入民辦養老機構的經營范圍，養老服務需要重視研究老年人的生活習慣、生理和心理的特殊性，不斷開發和設計出新的服務產品，才能實現機構養老服務的功能和目的。民辦養老機構的服務對象不能直接效仿公辦養老機構，因為作為機構養老要解決的是整個社會的養老問題，而不是部分失能、弱勢老人的養老問題。根據現行法律的規定，民辦養老機構的經營范圍主要圍繞養老服的內容展開，應該以照護老人安度晚年生活的養老機構，設有生活起居、文化娛樂、康復訓練、醫療保健等多項服務設施。

4、資金來源短缺，專業化人員缺乏

民辦養老機構資金不足是桎梏民辦養老機構發展的重要原因，規模、質量各個方面都會因為資金短缺而無法發展壯大，現實生活中如何吸引資本投入民辦養老機構也是一個積極值得思考的問題。質量是市場主體參與競爭的生命線，由于養老服務的特殊性，養老機構需要大量的護工及其醫護人員。員工培訓必不可少，不具備基本資質的員工必須經過培訓之后才能上崗。因為民辦養老機構具有社會公益性，機構中會有志愿者參與，根據社會經驗，志愿者來自各行各業，知識水平參差不齊，民辦養老機構還應該做好志愿者的管理工作。

5、自身管理能力不強，“無照”經營現象嚴重

在現實生活中，出資者個人投資的民辦養老機構幾乎沒有任何監督機構，導致個人權利過大，其他多數民辦養老機構內部監督機構形同虛設，無法對決策機關和執行機關進行有效的監督。民辦養老機構的決策機關，也就是董事會或者理事會的成員往往少于章程規定的人員，在這種情況下，不能有效的召開理事會研究工作并進行決策，嚴重影響決議的有效性和辦事效率。出資人既是裁判員又是運動員，獨斷管理民辦養老機構這樣一個具有社會公益性質的服務機構，很難保持機構的獨立性和發展方向，同時很難保障養老服務的質量。通過走訪，筆者了解到現實生活中尚存在很多“無照”經營的民辦養老機構，即沒有在任何機關辦理登機手續，這些無證經營的養老機構大都條件簡陋，而且存在巨大的安全、消防隱患。

三、我國民辦養老機構發展路徑

1、轉變由“家庭養老”到“社會養老”的價值觀念

由于受傳統觀念和中國傳統倫理道德的影響， 我國的傳統養老模式是“家庭養老”，并且一直到現在仍是我國主要的養老模式。但隨著經濟的發展，現代家庭的結構改變， 一對夫妻贍養四個老人，家庭養老的功能不斷弱化，“社會養老”將是必然的趨勢。人口老齡化是社會發展的必然結果，家家有老人，每個人都會老，關愛今天的老人就等于關愛明天的自己，如何讓社會和諧安定，如何讓道德倫理深入人心，“愛老、尊老、敬老”就是一個安心、普世的良方。民辦養老機構為整個社會提供了一個積極踐行社會責任，增強慈善意識，提高道德水平和個人素質的平臺，逐步轉變由“家庭養老”到“社會養老”的價值觀念。

2、加強政府管理職能，呼吁社會監督

“治理”一詞在《現代漢語詞典》里的解釋：一是統治、管理；二是改造、整理。而按照政治學的理解，“治理”主要是統治、管理，或統治方式、管理方法，即統治者或者管理者通過公共權力的配置和運用，以支配、影響和調控社會。在管理學上，如果把民辦養老機構作為開放系統來對待，那么治理可以分為對內管理和組織對外的連接活動，決定組織使命，從事目標規劃、確保組織財務健全、內部沖突的協調等屬于對內治理活動，而募款、提升公共形象、與政府部門建立良好合作關系等則屬于對外的治理行為。民辦養老機構的經營管理無法依賴追求利潤的動機，只能依靠使命的凝聚和目標的引導，通過反映社會和公眾的需求來獲得社會方方面面的支持，贏得社會公信力。因此在設計具體的民辦養老機構治理結構時一定要強調該機構具有以社會責任為基礎的公益目標，并將該抽象的公益目標貫徹于具體的制度當中。否則一旦治理不善辜負的將是社會公眾的信任與支持。

3、拓寬經營范圍，有效吸引民間資本進入

養老機構的辦院理念首先應該從一切為了老人，提高老人的生活質量、保持老人的晚年尊嚴出發，拓寬經營范圍。筆者認為，面對嚴峻的人口老齡化，養老機構的服務對象不能僅局限于弱勢群體。民辦養老機構應該堅持服務對象的社會化，除了“三無”老人、殘疾老人以及生活不能自理和半自理的老人之外，從社會需求本身出發。民辦養老機構可以市場需求為導向，擴大服務對象的范圍，充分發揮市場對資源的配置性作用，滿足不同老年群體的需求。同時民辦養老機構也需要向品牌經營過渡，從而促進養老機構的產業化進程，形成具有一定規模和影響的養老服務集團，有效吸引其他民間資本的投資，增加民辦養老機構的資金來源，加速民辦養老機構的快速發展。

4、建立行業協會，加強行業自律

目前我國的民辦養老機構還沒有通過區域劃分建立行業協會來制定本行業的職業道德、行為規范和資格標準以及組織和管理規范；并負責對加入者的資格審查；定期對會員組織進行監察、評估，并負責發布監察和評估信息；處罰違規會員組織，取消違規組織的會員資格；與相關行政部門進行協調等。雖然養老服務行業是一個新興的產業，但是必須盡快建立行業協會，制度行業標準，才能適應市場化的競爭。行業自律也是約束行業發展，規范行業競爭的有效手段。在加強政府監督職能之外，我們還應該重視行業管理體系的健全和完善，它和政府監督相得益彰，有效促進民辦養老機構的健康發展。

項目來源：2015年鄭州航空工業管理學院青年基金項目“我國民辦養老機構法律地位研究”（29010010）

2015年河南省教育廳人文社會科學青年項目“我國民辦養老機構法律地位與發展對策研究”（2015-QN-002）

參考文獻：

[1]趙青航.民辦養老機構法律主體歸屬.蘭州教學學院學報，2011（3）.

[2]劉威.私營養老機構法律問題研究.碩士學位論文.吉林大學，2012.

[3]穆光宗.我國機構養老發展的困境與對策.華中師范大學學報（人文社會科學版），2012（2）.

（作者單位：鄭州航空工業管理學院）