績效評價的“六大誤區”

《預算法》將績效評價提高到前所未有的高度并提出：“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。我國引入預算績效管理以來，績效評價作為切入點發展最快，績效評價理論研究、制度建設以及實踐探索都有大幅度地推進。隨著預算績效改革的深入，績效評價被越來越多的部門和管理者重視，更多的社會第三方力量逐步融入其中。但是，在目前開展的績效評價實踐中，大家認識不一，甚至在實踐中出現了一些誤區。筆者總結了常見的六個。

1過程評價高于結果評價——“績效評價的關注點在于完善預算管理”。這是評價認識上的誤區。

由于我國績效評價尚處于起步探索階段，主要由財政部門主導進行，按照傳統思維，往往把關注點和聚焦點放在完善預算管理之中，通過績效評價促進預算管理水平的提升，大多數的評價指標也是圍繞著管理來設計，管理類指標占據半壁江山，這樣做在績效評價探索初期無可厚非，任何一項改革都是為了提高我們的工作能力，進一步改進提升管理水平。但是，我們應該知道，預算績效管理的最基本的特征是“結果導向”，績效預算的核心是“結果”，如果我們開展績效評價的終極目標是構建中國特色的績效預算的話，一定要清楚，績效評價的關注點在于確保預算執行效果，也就是結果，而不是過程，預算執行采取的各種措施和手段，都是為了確保最終效果實現。這是績效評價的認識之源，一切工作都是圍繞這個認識展開的，如果源頭上認識不清，我們的績效評價工作就將出現方向上的偏差，要知道，績效評價“結果實現”是主要目標，“管理完善”是衍生目標。然而現實的情況往往是，各方參與者大多都關注預算執行的管理過程，而非最終資金執行的“結果”。

2績效評價就是評價績效目標的實現程度。——“績效評價只關注績效目標實現程度就夠了”。這是評價重點上的誤區。

不少人認為，績效評價就是對照制定的績效目標，按照設定的指標值，分析判斷目標值是否完成，其他的都可以忽略不計，都不是評價的重點。我們知道，績效目標是預算績效管理的前提和基礎，預算執行結束后，重點評價績效目標是否實現，這點毋庸置疑。事實上，績效目標是一個事先預期的目標，隨著預算執行和完成，在績效目標之外，還有許多新的邊際效益和外溢效益出現，衍生出許多附加的和預想不到的非預期績效，這些額外的效果也是績效評價的重要內容，績效評價要完整反映財政資金的效果，必須關注績效目標之外的非預期效果，綜合分析和梳理預算執行完畢之后產生的全部績效，如果僅僅局限于預期績效也就是績效目標的完成情況的話，勢必得出片面結論。

3“專家打分法”凌駕于其他評價方法之上。——“專家意見就是評價標準”。這是評價方式上的誤區。

許多地區開展評價，主要采取專家評價法，財政、業務、績效等不同領域和專長的專家，通過中介機構前期的調研和數據分析，在預評估會和正式評估會上，翻翻中介機構收集分析的資料，簡單了解一下項目情況，找出一兩個問題，就開始根據評價指標體系打分。這一方法在績效評價開展初期，對于提高績效評價的專業性和科學性起到了一定的作用，但隨著績效評價向縱深發展，弊端越來越大，評價的科學性大打折扣。一是專家意見就是評價標準，“重專家、輕標準”，專家的個人判斷直接影響評價結論；二是評價標準的導向性出現偏差，使得中介機構認為找個好專家，就一定能夠獲得好的評價質量。實際上，績效評價難點在于評價標準的確定，這個標準是客觀存在的，尤其是資金效益類指標的標桿值，這個標準絕非是專家的意見。正確的績效評價路徑應該將評價重點調整到前期調研論證和績效數據采集分析，針對每一項末級指標，通過科學的方法，分析測算并確定每一項指標標桿值后，再引入指標體系專家論證機制，更好地借助外腦，充分發揮專家在專業領域的專長，更多精力放在績效指標和評價標準的確定上，細化指標體系，層層分解，最終形成“定量指標”和“判斷型的定性指標”，由中介機構負責確定績效評價得分。

4中介機構服務于“專家評價”——“參與評價中介機構是個打雜的配角”。

這個誤區和上一個有著直接的聯系，主要反映財政、被評價方、中介機構和專家之間的定位問題，尤其是第三方的定位，中介機構和專家都屬于第三方，第三方評估的主體是中介機構，評估的結論由中介機構出具，專家參與績效評價的方式定位為“咨詢”而非“主導”。現在許多情況是，專家成為了評價的主體，中介機構變成了專家的附庸和“打下手的配角”，評價一切圍繞專家意見進行，仿佛離開了專家，中介機構無所適從，不知道如何下手來開展評價，尤其是對于新接觸到績效評價業務的中介機構，將尋找優秀的專家作為開展工作的核心，而不是去研究分析，提高自身的綜合能力。作為績效評價專業評估咨詢機構，要專注于績效數據的積累、獲取和分析，要將績效評價當作一次參與政府預算決策，提出社會第三方咨詢意見的過程，而不是簡單的“攬活掙錢”，中介機構人員是評價的最主要的參與者，要在資料搜集、信息核實、現場調研、問卷訪談的基礎上，按照數據分析、調查研究、歷史對比、成本效益分析、差異比較、訪談分析等方法，挖掘績效數據，擬定評價指標體系，并參考專家的專業咨詢意見，確定評價標準，形成最終評價結論。

5績效分析等同于查找問題——“績效評價重點就是要找準問題”。這是評價出發點的誤區。

在績效評價實踐中，不少人把績效評價看作是找被評價方工作中的不足，將“找問題”作為工作的出發點，為了“找問題”而“找問題”，一份的評價報告，就是一份問題反映書，好像如果沒有找出些毛病出來，績效評價就流于形式，就沒有做到位，也就起不到績效評價應有的作用。這樣一來，績效數據收集和分析過程就成了找問題的過程，評價人員自然而然會帶上有色眼鏡，不自主地進行“有罪判斷”。殊不知，績效評價的本質是對公共資源進行了調節、分配和使用的一種管理手段，是預算績效管理的重要環節，目的是花最少得錢，辦最多的實事，不斷改進政府服務水平和管理水平。績效分析的本質是分析投入產出過程中的效率效益，一方面通過深入剖析績效差等問題的原因，另一方面更重要的是分析資金產生的績效以及好的經驗和做法，最終為政府配置資源提供最優的思路和辦法，也就是說，績效分析要找不足，但是更重要的還要總結好的經驗，兩者都要進行分析和梳理。如果一開始就以問題導向來確定評價思路，不僅人為造成評價方與被評價方的對立，還勢必造成一葉障目、以偏概全，績效評價的科學性大打折扣，同時失去了績效評價應有的作用和說服力。

6績效數據是被評價方理所應當具備的。——“僅僅是找項目單位把資料歸集整理成冊”。這是評價方法上的誤區。

不少中介機構按照財政部門的要求，根據列出的資料清單，告知被評價方限期提交資料，最后簡單地將資料進行歸集和整理，形成一個專家評價手冊，績效評價資料收集的主要工作就萬事大吉，畫上句號了。所有與評價指標相關的績效指標和績效數據，都應該是被評價方的事情，尤其是專業上的效果性指標，被評價方作為專業管理部門，理所應當擁有合理的評價標準，與中介機構無關。事實上，績效評價一項重要的任務就是通過資料的挖掘和歸納，從大量的數據中尋找績效規律，找出績效信息，為政府決策服務。被評價方是專業的業務主管部門，這點沒錯，但是由于預算績效管理普及程度的原因，績效數據的整理和分析不可能做到系統規范，這個時候進行績效評價，就需要專業的評價機構幫助部門一起挖掘、梳理和分析，去偽存真，去繁就簡，篩選關鍵信息，形成有效數據，從而為評價服務，這是評價機構義不容辭的責任。數據收集和分析的方法和方式多種多樣，不單單是書面資料梳理，還包括問卷訪談等等社會調查方式，通過績效評價手段，為財政部門和資金使用部門積累有效的數據，提供正確的咨詢意見，同時也是一次提升政府管理水平的過程。