央地收入劃分關系重構

中央與地方收入劃分制度是對政府收入在中央政府與地方政府之間歸屬的界定。政府收入由稅收和非稅收入組成。現行《預算法》規定所有政府收入要分別納入一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算管理。2015年政府收入總額已突破22萬億。

中央與地方政府收入劃分制度是財政體制的組成部分，財政體制改革始終是財政改革的重頭戲。1978年之后，中國發起了四輪系統性財稅改革。每輪財稅改革雖然依背景和目標不同而各有側重點，但財政體制改革始終是重點工程，或說主打內容。上世紀80年代的財政改革主要是財政體制改革和建立完整的稅制。其中，財政體制改革是重中之重，成果是用分灶吃飯體制取代了計劃經濟條件下的統收統支體制。1994年的財稅體制改革具有里程碑意義，目標是建立適應社會主義市場經濟體制要求的財稅體制。這次改革搭建起了至今有效的分稅制財政管理體制框架。2000年初推進的財稅改革重點是預算管理制度改革。這輪改革建立了部門預算、國庫集中收付、政府采購、政府收支分類、非稅收入收支兩條線至今有效的五項基本預算制度，同時也進行了財政體制改革，主要成果是2002年的所得稅收入中央與地方分享改革。2013年啟動了全方位財稅改革等，財政體制改革依然屬重點工程。必須注意的是，每輪財政體制改革中最引人矚目、爭議最大的都是中央與地方的收入劃分制度改革。

理順央地收入劃分關系的重要性

當前財稅改革進入攻堅期，但是政府收入增長率大幅下調，其中稅收增長率從2013年起降至不足8%，土地出讓收入2015年增長率為負數。中央與地方收入劃分再次成為各方關注的焦點問題。黨的十八屆三中全會明確指出今后要進一步理順中央與地方的收入劃分關系。在這種背景條件下，各級政府都希望通過制度變革來增加自主可支配財力來實現穩增長、調結構、惠民生的發展戰略目標。特別是地方政府，提高收入占比的呼聲高潮迭起。很顯然，進一步理順中央與地方收入劃分具有歷史必然性，是必須解決的重大戰略問題。具體表現在如下三方面：

（一）實現國家治理體系和治理能力現代化需要調整中央與地方收入劃分關系

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是在2020年初步實現國家治理體系和治理能力現代化。實現國家治理體系和治理能力現代化意味著深化行政管理體制改革，具體說就是要調整政府內控體系，轉變政府職能、改革政府間事權劃分、優化公共產品供給結構、改善政府收入籌措機制。財政體制是政府間財政關系的總和，包括政府間支出責任劃分，政府間收入劃分、政府間轉移支付、政府間支出政策權力劃分和政府間收入籌措權力劃分五項內容。表面上看財政體制是政府間的資金分配和使用，實則不然，財政體制本質上是落實行政管理政策意圖的手段。因為政府間資金分配只是政府間事權劃分的派生物。各級政府如何使用自己的可支配財力，也是行政管理活動的保障條件。進一步說，就是財隨政走。但事權劃分與支出責任劃分相匹配又可有多種形式。中央政府可以運用調節收入集中率高低手段來實現自己的戰略目標和短期政策意圖。所以，世界各國中央政府在設計和調整中央與地方收入劃分制度時都要考慮如何把控地方政府行為。一些國家利用中央收入集中率手段來誘使地方政府遵從中央政府意志，比如法國、澳大利亞，中央收入集中率高達70%以上，其目的就在于通過轉移支付來平衡區域社會發展水平。二戰后，戰勝國在設計德、日兩國制度體系時，認為這兩個國家過去之所以能夠順利發動戰爭的原因之一就是當時中央收入集中率較高，因而要求德、日今后必須降低中央收入集中率，走財政分權道路。

改革后我國多次改革政府間收入劃分。每次改革都有優化政府內控體系的深層次意圖。1994年推出分稅制財政體制的目標之一是把中央收入集中率從過去不足30%提至60%，根本目的是擺脫中央政府依賴地方政府上解收入過日子的困局，從而削弱地方政府擁財自重、自行其事的財力基礎，讓中央對地方的轉移支付發揮促使中央政府宏觀政策一通到底的作用。本質上，這就是要用財力控制機制來實現行政管理制度體系的基本功能。十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化改革目標包含著改革中央與地方關系處理模式的含義，其中突出點是適度增加中央事權來強化全國一盤棋模式的行政管理機制。既然如此，就要研究如何通過調整中央與地方收入劃分來平穩實現中央適度增加事權，從而促成內控體系改革的如期完成。

（二）財政收入規模變動要求進一步理順中央與地方收入劃分關系

財政收入規模是決定中央與地方收入劃分制度變動的關鍵因素之一，財政收入規模越大，政府間收入劃分越難。其原因主要有兩點：一是收入規模越大收入份額代表的絕對數越大，因而各級政府“爭搶意識”更強烈；二是收入規模越大，稅基流動性強的稅收規模越大（如增值稅、企業所得稅），這直接帶來相關稅收區域分布不平衡性增強，相應也就提高了收入劃分制度選擇的難度；三是收入規模越大，各級政府的支出需求越大，都要辦大事，因之都希望有更多的自主可支配財力，進而要求收入劃分制度向本級政府傾斜。

改革過程中歷次調整中央與地方收入劃分制度都是在財政收入規模擴張到一定程度后發生的。1994年把包干體制改為分稅制時對中央與地方間的收入劃分制度進行了大調整。當時的背景因素之一就是在財政收入快速增長（1993年比1980年增長了3倍）的條件下出現了中央與地方收入分配高度不均衡（中央占比降到22%）。2002年再次調整中央與地方收入劃分制度，實行中央與地方所得稅收入分享改革，此時，1994—2001年短短十年時間財政收入又增長了兩倍，年度財政收入跨上了萬億臺階。

2000年之后，調整中央與地方收入劃分制度的呼聲高潮迭起，十八屆三中全會之后，改革呼聲再掀高潮。主要因素之一也是財政收入急劇擴張。2003年起，公共預算收入加速增長，特別是2004—2011年期間年均增速高達20%，2003—2014年公共預算收入從2.17萬億增至14萬億，增長了5.6倍。這段時間，政府性基金收入規模也不斷放大，2014年突破了4萬億。統算起來，政府可支配財力已近20萬億。在這種背景條件下，財政收入一個百分點的歸屬意味著2000億收入的歸屬，而1994年時只意味著不足80億的收入的歸屬。因此，地方政府強烈要求調整收入劃分制度，認為哪怕是爭得一個百分點的增量也可大大增強實施區域政策的財力保障能力。

進一步分析，1994年推出分稅制時按照保地方即得利益原則劃分收入，當時核定了各省的收入基數，規定今后各省收入不低于這一基數。但二十多年過去，財政收入增長了近30倍，2015年一個小稅種收入就超過1994年全部公共財政收入2000億。這表明隨著財政收入規模的擴張，保地方即得利益實際上已形同虛設，如何分配收入增量才是真正要解決的問題。正因此，地方政府才強烈要求調整中央與地方的收入劃分制度。

可見，財政收入“蛋糕”大了，切“蛋糕”的方法不變，吃“蛋糕”的人是不會答應的。如果不抓緊研究如何切好“蛋糕”，不僅地方政府會想辦法把收入藏起來，而且會采行有違全局利益增長的發展戰略。

（三）稅制改革加快推進對現行政府間收入劃分制度提出了挑戰

2000年之后，我國全方位推進稅制改革。在貨物和勞務稅方面，增值稅已從生產型初步轉為消費型，而且2010年后征收范圍擴大至交通業、郵電通訊業、部分現代服務業；消費稅的征收范圍做了微調，成品油單位稅額上調，大幅提高了煙草業消費稅稅負；大幅調整了進出口關稅稅率；如此等等。所得稅方面，企業所得稅實現了內外資企業稅制并軌，大幅提高了個人所得稅工薪所得課稅費用扣除額（從月800元提至3500元）。財產稅方面，資源稅從價計征覆蓋到了天然氣、原油、煤炭，車船使用稅實現了依法征收，房產稅個人住房保有環節課稅開始試點（上海和重慶）。按照十八屆三中全會的布署，到2020年要形成全新的有利于社會公平的稅制，屆時營業稅要全部改征增值稅、房產稅要覆蓋個人住房、資源稅要全部從價計征、個人所得稅要改為綜合與分類相結合計征、消費稅要調整征收環節、征收范圍以及稅率結構、立法征收環境稅。可見，未來稅制面臨“大修”。

稅制改革對現行中央與地方收入劃分制度將構成較大沖擊，實現途徑是稅制改革使相關稅種收入發生變動進而使歸屬中央和地方的稅收相應發生規模變動。比如營改增引起的減收要分攤到中央和地方兩個層次上，而消費稅改革帶來的增收則只會使中央得益。再進一步分析，同樣一個稅種的稅制改革對各個省的收入影響又不一樣。比如對個人保有住房課稅，房價高的區域增收多，房價低的區域則增收少。再如資源稅改革將使資源大省的增收額遠超資源小省。換言之，稅制改革會打破稅收區域分布已有均衡。

我國現行中央與地方收入劃分制度是以1994年搭建的稅制為基礎確定的。分稅制體制推出后也進行過多次調整，其中力度大的是2002年的所得稅收入分享改革。當時的背景因素是1994年之后所得稅收入快速膨脹，特別是個人所得稅收入年均增速超過25%。另一方面中央要加大對中、西部的轉移支付力度但苦無資金來源。為此，把所得稅收入按中央與地方六四分成比例改為共享稅，中央把集中上來的收入全部轉移支付給中西部。目前中央與地方收入劃分的基本特征是主體稅種收入如增值稅、企業所得稅設為共享稅，進出口稅收（進出口關稅、進口環節增值稅和消費稅）和全局調控性稅收（消費稅、車輛購置稅）劃為中央固定稅收，稅基流動性弱的稅收如土地稅收、營業稅劃分為地方固定收入。這種劃分模式被后來的實踐證明是科學的，基本實現了提高中央收入比重的改革目標。其關鍵原因是劃分制度與稅收增長結構的有效銜接恰好保證了中央和地方兩方面的利益預期。所以，盡管一些人在抱怨地方財政收入少，但人們普遍不贊同大動中央與地方的收入劃分制度。

然而現在的稅制改革要打破原有的稅收結構，這自然會相應增減即定劃分制度下中央和地方各自的收入增長勢態，也就是說要沖破原有均衡。正因此，十八屆三中全會指出要結合稅制改革理順中央與地方的收入劃分關系。破解這一難題，需要我們進行多層次的分析，找尋出既能化解稅制改革與收入劃分調整之間的矛盾，又能確保中央和地方兩者稅收正常增長的良策。

央地收入劃分關系著力點

人類社會的制度安排是由多種因素所決定且觸及多方利益的規則選擇。制度變革是有的放矢的規則變動。進一步理順中央與地方收入劃分關系自有其著力點。概括起來有兩點：

（一）優化行政管理

中國憲法明確規定，一級政府一級財政。收入是一級財政的基本組成部分，由此可說中央與地方收入劃分首先是政府權限劃分。所以，認識中央與地方收入劃分必須從行政管理視角推展。從行政管理視角研究中央與地方收入劃分可分三個層次：

第一，從理論上說清收入劃分制度首先是收入籌措權力的劃分。具體講就是在收入劃分制度規定范圍內的中央和地方分別對一些稅種和非稅收入擁有的法規制定權限劃分。這種權限本質上事關各級政府的收入空間大小伸縮度，是地方政府調控區域經濟發展勢態的可用政策工具。典型表現是聯邦制國家如美國賦予地方稅收立法權后形成的區域稅收競爭。近年中國地方政府也提出了擁有稅收立法權的呼求。可見，在稅收和收費立法權方面究竟采用分權還是集權模式是中央與地方收入劃分制度改革中的一個焦點問題。對此，如不從理論上探討清楚，將很難使改革政策得到統一的思想認識。

第二，分析收入劃分對政府行為的導向作用。收入劃分制度最終決定的是各級政府可征用多少收入。在收入劃分制度已定的前進下，各級政府都力爭收入額最大化。比如1994年把土地稅收劃給地方后，相關稅種收入如契稅、土地增值稅、耕地用稅等以年均20%增速增長。這種傾向實際上容易使政府的收入籌措行為偏離規范。實行分稅制以來，地方政府非稅收入規模急劇膨脹，目前一般公共預算中非稅收入占比近16%左右，一些市、縣甚至高達20%多。其根源就在于收入劃分制度規定一般公共預算中非稅收入全部留給地方，使得地方政府必然全力征繳行政事業性收費、罰沒收入、各種附加等。這種背景條件下出現違規收費、擅自擴大收費范圍、提高收費標準等問題是難以避免的。要看到這些問題造成的影響絕不僅是經濟上的，而是對政府形象和公信力的影響。因此，必須研究清楚收入劃分對政府行為的導向。

第三，研究政府層級與收入劃分之間關系。我國地方政府包括省、市、縣、鄉四級政府。中央與地方收入劃分是大切塊，切給地方政府的收入還要在省以下政府間再分配。由于政府間收入劃分要按稅種來進行，政府層級多少與稅種收入的完整性之間關系處理就成為一個難題。一般而言，政府層級越多，各稅種收入歸屬的完整性程度就低些。我國的現實情況是五級政府使得中央與地方收入劃分只能走共享稅為主的道路。今后要不要改已成為應當研究的問題。因為共享稅比重過高使得各級政府都沒有相對穩定的收入增長空間。那么，如何改呢？邏輯上說有減少政府層級和增加稅種數量兩條路可選。選哪條合適是我們必須認真思考的問題。四是研究事權劃分與收入劃分之間關系。政府間事權劃分是政府行政管理職責的劃分。收入劃分與此要相對稱，調整中央與地方事權劃分是未來行政管理體制改革的一項重要內容。如何使收入劃分與之有效對接自然是必須研究的問題。我國現實財政體制中的突出問題之一就是收入劃分與事權劃分偏離度較大。今后如不徹底解決這一問題，事權劃分改革不可能取得預期效果。政府間收入劃分制度又直接決定各級政府的區內產業政策選擇。這對整體資源配置格局會產生強烈的制度約束。

（二）促進經濟可持續協調發展

從經濟視角研究中央與地方收入劃分制度就是要分析這項制度對資源配置的影響和程度。具體包括如下三方面：

第一，對統一市場的影響。統一市場是要素自由流動、平等交換、區域制度相對一致的資源配置制度環境格局。一個國家經濟能否正常發展，市場統一性程度是重要決定因素。中央與地方的收入劃分會直接決定地方政府發展經濟的積極性、設計什么樣的制度體系來保護自己的市場。西方國家經濟增長率低與中央稅收比重高進而使地方發展經濟積極性偏弱有一定關系。我國地方政府發展經濟積極性始終高燒不退，原因之一是力爭自主可支配財力最大化。然而改革后30多年的歷程表明，即定中央與地方收入劃分制度條件下地方政府追求收入增長時往往會做出一些影響統一市場發育的政策選擇，突出表現是違規制定稅收優惠政策、運用行政規制手段擾動要素自由流動等。因此，尋求并推進中央與地方收入劃分制度改革理應研究如何使這一制度自身不引起地方政府運用區域政策手段干擾要素自由流動的沖動。

第二，對產業結構調整的影響。中央與地方收入劃分制度本質上是把財源切塊劃給了各級政府。因此，各級政府會竭力扶持自身主體稅種應稅產業的發展。但實踐表明，這種政策選擇邏輯往往會與總體產業結構布局優化發生矛盾，一定程度上造成某些產品供給過度擴張。所以，設計中央與地方收入劃分制度改革方案必須研究如何既確保各級政府收入正常增長總體，又可以驅動產業結構不斷優化，進一步說就是要使制度發揮出督導地方政府追求長期利益最大化而非短期利益快速膨脹。

第三，對收入分配的影響。在收入劃分制度已定的條件下，各級政府都要力爭通過做大“經濟蛋糕”來做大本級收入。為此，會出臺一些吸引人才的收入政策和就業政策。這本質上是對收入分配格局的調整。所以，研究調整中央與地方收入劃分制度，應考慮這一制度會怎樣促使地方政府優化區域分配制度。