PPP：激活存量

在PPP大熱的環境下，三四線城市顯得有些冷熱不均。社會資本更偏好經濟發展較好、財政收入較為充裕的地方，這些地方也能夠承擔高達百億的PPP項目；而急切需要通過PPP來提供公共服務和產品的地方，因財政狀況差等原因，較難吸引社會資本，政府本身囿于財力也不敢推出PPP項目。財力比較中等的地方，PPP項目推出得多，但最終落地不易。

更多博弈

在PPP項目中，看似政府占主導地位，但分地區、政府層級來看，社會資本也存在一定的自主空間。比如在很多急需上PPP項目的三四線城市，社會資本就敢于根據風險回報與政府講價。據參與過許多個PPP項目的中國PPP專業委員會會長助理陳通介紹，“在市一級，社會資本不會與政府談固定收益，但是在縣一級，社會資本知道當地政府一定要上PPP項目、對社會資本有所求，就如同拿到了政府的命脈，會談條件、要求固定收益，收益率達到9%-12%。”而PPP與BT最大的不同點，就在于PPP項目沒有固定回報，政府不兜底、不回購。

山東省濟寧市魚臺縣就曾遇到過這樣的社會資本。魚臺縣最初提報了魚臺原水生態凈化與供水系統工程、魚臺縣中醫院遷建工程兩個PPP項目，并通過多次推介會，引起社會資本的廣泛關注，會后便有10余家國內知名企業到魚臺縣洽談項目，謀求合作。其中既有大型國企，也有專業上市企業和大型民企，企業種類多、規模差距大，關注的重點也不一致，給出的條件各有不同，提出的收益率在8%-12%。整體看，國有企業、上市公司均要求控股權，控股比例在60%-80%，對特許權期限也要求越長越好（20-30年）；民營企業要求的收益率相對較高，對特許權期限的要求通常較短。

經過多次洽談，魚臺縣得出結論，“一個好的PPP項目，應有明確的利益回報點，且考慮到地方政府的財政能力，并不是越高、越大越好。”

陳通也指出，很多PPP項目都因為定價和特許經營期限問題導致項目很難推進。定價事關項目各相關主體之間的利益風險分配，目前幾乎是一個“死結”，建立一個讓多方滿意的價格機制非常不易。而從調研情況看，特許經營權期限也是博弈的焦點。如果政府是為了激勵經營者提高效率，獲得連續的特許經營競爭帶來的巨大利益，選擇的特許經營期限就會較短；如果政府是為了解決項目投資資金等問題，吸引社會資本，則會安排較長的特許經營期限，以保證投資人獲得合理的回報率。對于財力有限的三四線城市，社會資本通常會要求較長的特許經營權期限，以通過項目自身的收益來保證自身的合理回報。

盤活存量

資金依然是PPP項目的焦點問題。三四線城市財力有限，公益類和準公益類PPP項目需要財政資金支付，雖然PPP模式會減輕政府在傳統模式下短期巨額支付的壓力，但若是PPP項目多，財政也會承受很大壓力。這種情況下，除了延長特許經營權期限，盤活存量資產就成為解決資金問題的一種有效方式。

山東省菏澤市鄆城縣因財力有限，其每一年度全部PPP項目的政府支出責任又不能超過一般公共預算支出10%這一紅線，為此，在專業人士的指導下，政府制定了符合實際情況的項目談判方略，從資本金比例、融資成本、投資回報率、合作期限等多方面尋求最佳切入點，以最大限度緩解鄆城財政壓力。

目前鄆城縣已啟動PPP項目19個，投資總額167億元，其中7個項目已進入磋商談判階段，投資總額54.3億元。根據PPP方案測算，每一年度財政支出責任僅占一般公共預算支出的1.7%。對政府來說，在項目規劃中，通過特許經營收入等方式盤活存量資產，建立充分市場化的回報機制，不再單純依靠財政補貼，更有利于在良性競爭中撬動更多社會資本參與PPP項目。正是因為可以不再單純考慮當地的財力，而是更看重項目本身的吸引力，社會資本也積極競爭，聚焦于項目的特許經營回報。

以鄆城縣城區生態水系綜合治理PPP項目為例。這一項目涵蓋4條環城河流的綜合治理，單從項目本身來說是純公益PPP項目，不產生任何收益，需要當地財政全額承擔社會資本的回報，故社會資本對此一直持遲疑態度。經重新規劃后，項目以河道周邊片區開發的增值收益及配套工程作為社會資本的投資收益，這給了社會資本更為穩定的回報，帶動了社會資本的參與熱情，還節約了財政補貼。目前已有多家社會資本通過資格預審。

魚臺縣中醫院拆遷工程PPP項目也采用了類似做法。由于醫院原有的管理體制落后及PPP設計方案等問題，社會資本參與積極性相對不高，主要是一些藥品、醫療設備供應商希望以取得藥品、設備的特供權，來對醫院投資建設。對此，魚臺縣衛生主管部門和PPP機構人員提出以藥品專供作為社會資本回報機制的一部分，來優化方案設計，很快這一合作方案就得到社會資本的響應。

對于通過盤活存量來解決資金問題，陳通多次強調，不要只把PPP當做一種融資手段，否則，很可能導致政府只關注融資結果，即只要能融到資就行，而對于招標程序是否公開、透明、規范，社會資本的資質、水平、業界聲譽是否符合要求，供選擇的合作方市場是否有一定程度的競爭，選擇的合作方是否能提供物有所值的公共產品和服務等，可能會忽視，而這些被忽視的部分恰恰是PPP成功的關鍵。倘若如此，社會資本會更沒有信心，因為一旦當地經濟狀況好轉，政府財力充足，極有可能不遵守合同。據悉，這也正是社會資本對PPP項目駐足觀望的原因之一。

諸多問題

一些地方政府為了推行PPP，還出現了弄虛作假等問題。據有關人士介紹，有的地方政府為了吸引社會資本參與本地PPP項目，在招標時弄虛作假，隱藏項目風險。如某地PPP項目中，擬建一座400個車位的停車場，在測算時，竟將日停車輛測算為1萬輛。如果將來寫入合同，而實際又達不到如此高的流量時，差額將由政府承擔，勢必給政府帶來巨大的財政支出壓力，且很容易因此導致下任政府違約。

據了解，一些地方政府為了吸引社會資本進入，還承諾給予社會資本遠超出其風險分配對價的回報，甚至將項目風險全部或者主要保留在政府自身，有些地方甚至許諾以固定回報。去年這些問題被媒體、專業人士等曝光后，引起了相關主管部門的關注。雖然現在合同里不再有明確的固定回報、回購等條款，但同樣的要求在合同里隱藏得更深，尤其是急需推廣 PPP的三四線城市，更易簽訂此類合同。

在PPP合同執行過程中，如泉州刺桐大橋案例中地方政府與社會資本的利益之爭，一直是橫在社會資本心頭的痛，雖然財政部等部門采取了多種措施，但至今還沒有更好的解決方法。政府部門強制要求社會資本投資一些公益項目而不承擔成本，也令社會資本擔心。此外，地方政府換屆會影響合同執行，“新官不理舊賬”的風險依然很大。這些都是社會資本不敢輕易參與三四線城市PPP項目的重要原因。

具體到項目本身，PPP項目如何找到盈利點，也是一個非常實際的問題。如保障房、養老等PPP項目，如何突破現有依靠土地盈利的模式；水廠、垃圾焚燒發電類有收益的PPP項目中，水價電價如何在不增加納稅人負擔的基礎上，核算出社會資本的合理利潤；等等，則需要政府與社會資本共同努力。

對于種種問題，陳通表示，推廣 PPP還是要規范，這是一個基本要求。財政部等部門設計PPP操作流程，就是希望每個PPP項目都在按流程規范操作，以達到政府和社會資本雙方的責權對等，從而以最優化的方式提供公共產品和服務。