績效目標管理策略

績效目標管理具有統領諸多管理要素或管理環節的地位，這在績效預算評價過程中表現的尤為突出。因為作為社會公共組織的政府，其管理績效越來越受到公眾的關注。為此在實踐預算績效管理理念過程中，確立績效目標管理的統領地位，對提升預算績效管理水平與質量是非常必要的。

目標管理理念的體現

所謂目標管理通常被認做是用以改進經營方法，提高經營績效為目的一種程序或過程，它使組織中的參與主體一起協商，根據組織的使命確定一定時期內組織的總目標，由此決定參與主體的責任和分目標，并把這些目標作為組織經營、評估和獎勵每個部門或每個項目的標準。

目標管理是一種參與的、民主的、自我控制的管理方式，也是一種把參與主體自治與組織目標結合起來的管理制度。在這一制度下，參與主體（上級、下級）的關系是平等、尊重、依賴、支持，下級在承諾目標和被授權之后是自覺、自主和自治的。這一管理思想已在預算績效評價的決策環節之績效目標設計中得到充分體現。

目標管理通過專門設計的過程，將組織的整體目標逐級分解，轉換為各單位、各部門、各項目的分目標。從組織目標到單位目標，再到部門目標，最后到具體項目目標。在目標分解過程中，權、責、利三者已被明確，而且相互對稱。這些目標方向一致，環環相扣，相互配合，形成協調統一的目標體系。只有每個部門或項目完成了自己的分目標，總目標才有完成的保障。這一管理思想已在預算績效評價的過程環節之項目管理、預算管理中得到充分體現。

目標管理以制定目標為起點，以目標完成情況的考核與評價為終結，其中產出與效果是評定績效目標完成或實現程度的標準或依據，成為評價績效的唯一標志。至于完成目標的具體過程、途徑和方法，在合規、合法的基礎上上級并不過多干預。這一管理思想與預算績效評價的績效管理要求相一致。可見，在目標管理制度下目標管理成為貫穿目標實現與評價的主線，成為統領績效評價的核心，并增強了上級對下級目標控制及其確保目標實現的能力。這一特性恰恰滿足了政府預算績效管理所追求的以結果為導向的管理理念。

由此可見，目標管理應成為鏈接績效評價全過程的核心要素，而科學有效的績效目標的確立與管理將成為影響績效預算評價質量的關鍵，也是實現預算績效管理宗旨的關鍵。

績效目標管理的實踐

理論上績效目標管理一般分三個階段：第一階段為目標的設置;第二階段為實現目標過程的管理;第三階段為測定與評價所取得的成果。上述三段法反映到績效預算評價過程中就表現為決策管理階段、過程控制管理階段、績效管理階段。其中，決策管理階段突出強調職與責、責與事的匹配關系，過程管理注重事與錢、錢與效的適配度，績效管理階段則強調效與管、管與控的有效性。 但由于績效目標具有多因、多維、動態等特點及其在項目實施與管理中的體現的評價標準、判斷方式的不確定，致使以績效目標管理統領績效評價工作的理念在實踐過程中難以精準把握、充分體現，一定程度使績效評價結果難以達到預期令人滿意的效果。歸集部門或項目績效評價中現存的問題主要集中在以下層面：

1. 績效目標定位不清晰影響其統領性。在績效預算評價的決策環節最為關鍵的問題就是確立一個好的績效目標，即績效目標是否科學、合理及可行，這是確保其有效統領績效評價的基礎。為此績效目標定位應突出強調職與責、責與事的匹配關系。

2. 績效目標過程呈現缺失影響其統領性。現代目標管理突出其兩大管理優勢：目標設定的參與及目標的自我管制。強調目標實現過程的問題解決方案，即補足目標管理所欠缺過程的管理，來達成目標。然而現實績效評價過程中，各預算單位往往存在項目預算與績效目標脫節，實施方案缺乏目標及達成目標過程中可能預見問題的判定及其解決方法。即缺失目標（Target）+指針（View Point）+方策（Method）的系統性控制與管理過程。這一方面使實施方案中組織分工不明確，各職能部門管理責任過于獨立，缺乏內控機制，致使方案的可操作性和有效性大打折扣，造成過程控制的質量與管理水平難以把握和判斷;另一方面使績效評價過程管理過于狹隘，如因缺少績效目標在過程中的有效呈現，一定程度會過度強調自治責任的落實，人為地將項目管理、預算管理及財務管理割裂成各自獨立的管理行為，難以保障綜合管理效率的實現。另外，由于存在績效目標對部門或項目決策、過程控制的統領性不到位，便會影響到產出及效果指標與績效目標一致性的考量，尤其在效果指標的呈現方面易存在針對性不突出，對績效目標實現的支撐性不充分等現象。上述問題的存在必然會對績效管理帶來諸如評價結果失真或評價信息反饋與應用效果不顯著等負面影響，進而影響到將效與管、管與控相結合的預算績效管理目標的充分實現。

強化績效目標的策略

審視當前績效目標管理在績效預算評價過程中的成敗得失，需要我們清醒地總結現有目標管理存在的誤區，通過建立科學的績效目標管理體系是克服績效目標管理不充分的根本出路，也是實現以績效目標統領績效評價工作的重要保障。

1.以精準目標定位消除績效目標管理誤區。確立績效目標是績效預算評價的基礎，是整個預算績效管理系統的前提，一般包括績效內容、績效指標和績效標準。由于預算單位職責定位、業務范圍及發展需求具有一定的可變性和不確定性。在績效目標的確立上要謹記績效目標不是工作命令，而應成為政府和預算單位向納稅人做出的雙向承諾這一要義。這就要求在部門支出績效目標或項目績效目標定位上，財政與預算單位要充分考慮保證目標實現的主動性、共同參與性和結果導向性的差異定位要求。如部門整體支出績效目標定位應優先考量目標實現的主動性和可控性，即報送的績效目標應與部門職責高度相關，其包含的各類項目資金支出方向、重點序要與部門事業發展規劃等相吻合，并且是具體的、可衡量的、一定時期內可實現的。而項目支出績效目標定位則應突出共同參與性和結果導向性要求，即要以項目實施所應生成的產出和效果為指引，協同各職能部門共同參與績效目標設置，使之充分與年度工作任務、目標相吻合，保障目標實現的合理性和有效性。以此規避實踐中績效指標確定缺乏科學性、考核周期設置不盡合理、目標管理難以落到實處等目標管理誤區，為以績效目標管理統領績效評價工作的管理理念的實現奠定基礎。

2.將績效目標管理滲透績效評價全過程。鑒于績效目標管理在實踐中容易“落空”的主要因為：一是沒能觸及到每個相關主體或環節，二是未能深入到目標確立之后的各個管理過程。如有些預算單位在進行績效目標管理時，大多責成由下級項目實施單位或本級財務部門來負責組織完成考核，且過程控制的責任主體、環節與標準不明確，易出現管理的“真空”地帶。加之這種管理方式其信息歸集、反饋面較窄，難以保證績效評價管理過程的客觀性和公正性，一定程度使績效評價過程管理流于形式或成效不彰。以上這些問題突出反映了建立績效目標管理體系是十分必要的，同時又是不能一蹴而就的。具體做法：一是明確績效目標在過程管理的功能定位。如在項目績效評價過程中，那就要在明確項目組織機構及其職責分工的基礎上，區分項目單位和項目實施單位各自承擔的責任，依此分解績效目標或指標，結合過程管理中易出現的諸如預算可控性、財務規范性等問題，將與項目績效目標實現相關的參與主體引向部門或組織目標管理中來，以此為基礎形成完備有效的項目實施方案。二是以績效目標為主線，串聯項目管理、預算管理與財務管理活動，將目標、指標、方策滲透到過程控制與管理之中，使過程管控在績效目標的統領下成為環環相扣、相得益彰的閉環管理鏈條。如各級財政部門和預算單位通過建立績效運行跟蹤監控機制，定期采集績效運行信息并匯總分析，對績效目標運行情況進行時時跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，就可以過程管控促進績效目標的順利實現。當然在實際推行績效目標管理時，除了掌握具體的內控方法、標準以外，設計系統的、貫穿績效評價全過程的績效管理指標體系也是尤為重要的一環，因為通過對相關績效指標的度量和考量易于準確判斷績效目標可實現的程度，且對未實現績效目標須給出說明或加以矯正，并將績效評價結果及時反饋給預算具體執行單位，由此保障帶來良好的績效評價質量。