協(xié)同發(fā)展的財(cái)稅杠桿

京津冀協(xié)同發(fā)展是繼我國(guó)提出珠三角發(fā)展戰(zhàn)略、長(zhǎng)三角發(fā)展戰(zhàn)略之后的又一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略。按照京津冀功能區(qū)定位和產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展、差異化合作要求，調(diào)整京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間布局結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是京津冀協(xié)同發(fā)展的客觀要求。財(cái)稅手段作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、引導(dǎo)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具，在京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)

近年來(lái)，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)總體平穩(wěn)、穩(wěn)重趨好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。從總量上看，2014年，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量為66474.5億元，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的10.4%。北京市、天津市、河北省三地生產(chǎn)總值占京津冀經(jīng)濟(jì)總量的比重分別為32.1%、23.6%和44.3%。從京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，第一、二、三產(chǎn)業(yè)占比分別為5.7%、41.1%和53.2%，北京市第三產(chǎn)業(yè)占比最高，達(dá)到77.9%，分別高于天津市、河北省28.6和40.7個(gè)百分點(diǎn);天津市第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比重同為49.3%，河北省第二產(chǎn)業(yè)占比最高，達(dá)到51.1%。

京津冀協(xié)同發(fā)展是一種跳出行政地域限制，立足于區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃的新時(shí)代城市群發(fā)展模式，要求三地形成一種合作競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工協(xié)作的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的最佳配置。

北京經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)30年的發(fā)展，已經(jīng)率先在全國(guó)形成了服務(wù)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。與之相比，天津、河北依然是以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在三地的功能定位上，北京應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和強(qiáng)化全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心地位;天津則強(qiáng)化北方經(jīng)濟(jì)中心、北方金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)中心、現(xiàn)代制造業(yè)中心功能，此外還需作為北京的研發(fā)轉(zhuǎn)化基地和北方的重要交通樞紐，發(fā)展區(qū)域性服務(wù)業(yè);而河北的定位則是先進(jìn)制造業(yè)、原材料加工、機(jī)械裝備、能源儲(chǔ)備等，可以作為京津的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基地、生態(tài)屏障、科技轉(zhuǎn)化基地，以及兩個(gè)城市的休閑度假區(qū)等。在三地錯(cuò)位發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)差異競(jìng)爭(zhēng)和組團(tuán)式發(fā)展，從而提升整個(gè)區(qū)域的發(fā)展水平。

現(xiàn)行政策局限性

京津冀協(xié)同發(fā)展，需要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的合理布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，而現(xiàn)行財(cái)稅政策存在的一些問(wèn)題不利于這一過(guò)程的順利進(jìn)行，具體體現(xiàn)在財(cái)稅利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)向不足、稅收政策的口徑和執(zhí)行差異三方面。

首先是財(cái)稅利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失。分稅制一度成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，不過(guò)近年來(lái)弊端越來(lái)越明顯，其中不同地區(qū)總分機(jī)構(gòu)稅源劃分問(wèn)題尤其突出。北京作為首都，擁有全國(guó)數(shù)量最多的企業(yè)總部，按照稅收制度，設(shè)在天津、河北兩地的分支機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成果需匯總至北京納稅，導(dǎo)致津、冀兩地的付出和收益不對(duì)稱。

京津冀協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)，實(shí)質(zhì)上是三地利益協(xié)調(diào)的過(guò)程。由于京津冀分屬三個(gè)不同的行政區(qū)域，而稅收利益直接關(guān)系到三地的財(cái)政收入，三地考慮更多的是本地經(jīng)濟(jì)，各自為戰(zhàn)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象仍然存在。國(guó)家層面稅收利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，造成了三地的發(fā)展利益難以協(xié)調(diào)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)京津冀的快速協(xié)同發(fā)展。

其次是財(cái)政政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的針對(duì)性不強(qiáng)?，F(xiàn)行稅收政策雖然對(duì)各個(gè)方面都有涉及，但在一些針對(duì)具體行業(yè)直接有效的優(yōu)惠政策卻沒(méi)將京津冀地區(qū)涵蓋在內(nèi)。同時(shí)，對(duì)已經(jīng)明確定位的產(chǎn)業(yè)布局也缺少稅收優(yōu)惠政策。比如《關(guān)于示范城市離岸服務(wù)外包業(yè)務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅的通知》，對(duì)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)作用明顯，但示范城市中沒(méi)有河北城市;再如《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)天津北方國(guó)際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)方案的通知》，明確要在天津試行啟運(yùn)港退稅，但相關(guān)稅收政策卻一直未能出臺(tái)。

第三是稅收政策的口徑和執(zhí)行差異。一是環(huán)京津地區(qū)的河北省內(nèi)企業(yè)城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、房產(chǎn)稅稅負(fù)高于京津地區(qū)，導(dǎo)致該地區(qū)企業(yè)向京津遷移。這種區(qū)域間稅收差異直接妨礙了資源的有效配置和生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)。二是北京市中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)所享受的優(yōu)惠政策，范圍上明顯較河北曹妃甸重化工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、滄州渤海新區(qū)和秦皇島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等寬泛，在財(cái)政資金投入、稅收優(yōu)惠政策扶持方面也存在較大差距。三是京津地區(qū)使用綜合征收率辦法來(lái)管理一些特定行業(yè)，導(dǎo)致稅負(fù)差異，如北京市個(gè)人出租房屋稅收政策中，房屋性質(zhì)是住宅的綜合征收率為5%，這低于河北分稅種征收稅率。

財(cái)稅政策取向

在京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中，三地需緊抓國(guó)家深化財(cái)稅體制改革的有利契機(jī)，樹立區(qū)域財(cái)稅觀念，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)建立合理的京津冀財(cái)稅統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、適度調(diào)整財(cái)稅政策、建立京津冀財(cái)稅改革現(xiàn)行實(shí)驗(yàn)區(qū)，逐步構(gòu)建科學(xué)合理的區(qū)域財(cái)稅政策體系。

首先，應(yīng)該深化財(cái)稅管理體制改革，加大京津冀地區(qū)財(cái)稅扶持力度。進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政管理體制，實(shí)施地方政府政績(jī)考核機(jī)制改革，為京津產(chǎn)業(yè)順利南移、河北有選擇性地主動(dòng)承接優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、拒絕落后產(chǎn)能創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。政府需要從多角度統(tǒng)籌規(guī)劃，制定有利于區(qū)域發(fā)展的宏觀政策，增加轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)京津冀地區(qū)薄弱環(huán)節(jié)的投資力度。同時(shí)，強(qiáng)化“軟環(huán)境”建設(shè)，提高財(cái)政稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)水平，打造健康有效的市場(chǎng)環(huán)境，以期順利完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和梯度轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略目標(biāo)。

其次，支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與布局優(yōu)化。制定政府支持和促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的財(cái)稅政策，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)予以全方位、多角度的支持。通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)支出、政府補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等方式支持“一帶一路”相關(guān)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張升級(jí)，支持新材料和新產(chǎn)品的研究開發(fā)，認(rèn)真落實(shí)新材料產(chǎn)業(yè)重大研發(fā)項(xiàng)目及示范工程相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。同時(shí)，京津冀應(yīng)下大力氣聯(lián)手治理霧霾，利用碳排放權(quán)配額管理等方式引導(dǎo)企業(yè)朝節(jié)能環(huán)保方向發(fā)展，促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步升級(jí)。

京津冀各城市間整體發(fā)展水平落差較大，存在產(chǎn)業(yè)鏈斷層，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)北京與天津科技、人才等資源對(duì)河北省的輻射，提升腹地城市的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。三地應(yīng)聯(lián)手加大投入，讓北京的航空優(yōu)勢(shì)、天津的港口優(yōu)勢(shì)和河北的物流優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，在三地間充分共享，降低資源流通成本;讓交通便利促進(jìn)人才流通，為錯(cuò)位發(fā)展提供保障。依托大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)雙引擎，著力發(fā)展高新技術(shù)企業(yè)，發(fā)揮三地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)功效，形成良性發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈。推進(jìn)文體產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)互利發(fā)展，以北京和張家口成功獲得2022年冬奧會(huì)舉辦權(quán)為契機(jī)，著力發(fā)展公共基礎(chǔ)體育設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)旅游休閑等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第三，完善財(cái)稅利益協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行鼓勵(lì)外遷企業(yè)的財(cái)稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三地加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)的稅收收入分享辦法，逐步細(xì)化深入。三地現(xiàn)行的各稅種稅收政策執(zhí)行中存在的部分差異，給企業(yè)搬遷轉(zhuǎn)移帶來(lái)了不利影響，建議多方在確保地方稅收收入、企業(yè)稅負(fù)公平穩(wěn)定的前提下，在政策執(zhí)行中求同存異，形成良性機(jī)制。

最后，加快京津冀稅收一體化發(fā)展，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。發(fā)揮稅收政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，最大限度促進(jìn)京津冀一體化發(fā)展。一是規(guī)范調(diào)整各地區(qū)現(xiàn)有稅收政策，梳理、比較三地的稅收政策，對(duì)比政策的差異點(diǎn)，依照有利于區(qū)域協(xié)同原則，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接。二是出臺(tái)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，針對(duì)三地區(qū)域內(nèi)可以資源綜合利用的投資項(xiàng)目，在稅收上給予一定的優(yōu)惠政策，并鼓勵(lì)打破行政區(qū)塊界限進(jìn)行開發(fā)利用，減少區(qū)域內(nèi)耗。三是加大各區(qū)域、各部門間的協(xié)作配合，結(jié)合三地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)以及區(qū)域間稅收協(xié)調(diào)的問(wèn)題，加強(qiáng)各區(qū)域、各部門配套政策的引導(dǎo)，共同發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化資源配置的職能作用。

總而言之，三地應(yīng)明確思路，爭(zhēng)做政策的試驗(yàn)田，加快區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展。