撤市設區與大杭州區域的經濟發展

撤市設區有利于大杭州區域經濟一體化的發展

從大杭州角度看，杭州有13個區、縣（市）。但是，一直來，杭州城區與西部的富陽、桐廬、建德、淳安、臨安等5縣（市）之間的經濟發展很不平衡。根據筆者2012年的研究，在2000年到2010年10年間，杭州主城區與西部五縣（市）經濟增長差距呈現不斷擴大的趨勢。導致杭州城區與五縣（市）之間經濟差距擴大雖然有多方面的原因，但其主要因素是體制因素，即“行政區經濟”的影響。

從區域經濟的角度分析，杭州西部5縣（市）都屬于杭州的“經濟區域”。任何一個“經濟區域”，都由兩個部分構成，一是經濟區域的“中心城市”，二是中心城市的“腹地”，也就是該中心城市影響所及的區域范圍。“經濟區域”是在市場機制的作用下，人們經濟活動所自然形成的，其區域范圍的大小、區域經濟發展水平的高低很大程度上取決于中心城市的經濟實力。

在市場機制充分發揮作用、生產要素通暢流動的作用下，中心城市與腹地之間呈現出相輔相成的互動關系，推動著區域經濟一體化的實現。在市場機制的作用下，一方面中心城市吸引、集聚腹地有利于創新的各種要素，實現產業創新，從而使中心的產業不斷更新；另一方面，當中心通過創新實現產業更新后，它就把原有的產業向腹地擴散。中心與腹地之間通過這種“集聚、創新——轉移、擴散……”的一體化發展，推動整個區域的產業升級與經濟的持續增長、一波一波地向前發展。

但是在我國，由于特殊的歷史與體制背景，各級行政區的經濟功能十分突出。各級政府從本行政區的財政收入、領導人的政績考核、改善本地區的民生等需要出發，都有著做大自己所在行政區經濟的強大動力。在地方政府強烈追求自身利益最大化的動機驅使下，地方本位與保護主義盛行，從而使行政區劃界線如同一堵看不見的墻對區域經濟一體化發展產生剛性約束，跨區域流動嚴重受阻，區域經濟一體化難以實現。從而形成具有我國特色的“行政區經濟”現象。“行政區經濟”集中表現為企業競爭中滲透著強烈的地方政府經濟行為；區域分割、生產要素的跨行政區流動受阻；行政中心與經濟中心的高度一致性等。

由于我省實現的是“省管縣”的財政體制。這一體制雖然促進了各級政府發展本行政區范圍內經濟的積極性，但是也在很大程度上強化了“行政區經濟”的作用，影響了杭州城區與五縣（市）之間內在的經濟聯系，在一定程度上制約了杭州城區與五縣（市）經濟的一體化發展。筆者認為，這是導致杭州主城區與西部5縣（市）發展差距擴大的重要原因。要消除“行政區經濟”對區域經濟一體化的消極影響，最根本的途徑是政府的職能轉變，從“發展型政府”轉變為“服務型政府”。但是，政府職能轉變是一個逐步的、長期的過程。從當前來說，行政區劃的變動、撤市設區是最為現實的選擇。

合理定位、區域分工，

推進城區空間結構的合理化

杭州城區不但是大杭州的經濟中心，而且也是浙江省、以及整個長三角南翼的經濟中心。為了充分發揮杭州城市的區域經濟中心的功能，各個城區就需要在客觀認清自身區位優勢的基礎上，對本城區有一個科學合理的功能定位。只有在此基礎上，才能實現各個城區有效的功能分工，推進城區空間結構的合理化，最終實現杭州城區整體功能的最優化。

撤市設區以后，不論是原來的杭州城區，還是富陽，都需要有一個重新定位本身區域功能的過程。富陽作為杭州西部的城區，除了充分利用自身的資源優勢接受杭州的產業轉移外，還有一個重要功能，就是作為杭州城區西部副中心，帶動桐廬、淳安、建德以及其它周邊縣市的區域發展。因此，富陽城區除了強化與杭州主城區的經濟聯系外，還需要把富陽城區從原來縣級市的功能轉變為杭州城區西部副中心的功能，并以更加開放、大氣的心態，強化與周邊縣市的經濟聯系，在做大城市經濟規模的基礎上，充分發揮對周邊縣市的“集聚——輻射”功能。

深化體制改革，促進要素流動，

促進大杭州創業環境一體化

合理的區域功能定位，其形成的前提條件是市場機制的充分發揮。“春江水暖鴨先知”，一個區域適合發展什么產業，以追求利潤最大化為目標的企業最有發言權。只有讓生產要素在市場機制的作用下充分流動起來，企業才能根據自身的條件到最適合的區域去發展、去集聚，各區域合理的功能定位才能確定。因此，需要消除各種不利于要素跨區域流動的有關政策，創造杭州各城區一體化的創業環境，促進資本、勞動力等生產要素在各城區之間的自由流動。

當前，明顯需要加快改革的是戶籍制度。杭州城區的面積擴大后，應該采取更積極的人口流動政策。特別是富陽，為了集聚人氣、做大產業，應該降低杭州市外人口入籍富陽的門檻。雖然戶籍改革會增加政府公共財政的支出，但是，人口的集聚所形成的消費市場、人力資本增長將有利于區域經濟增長。因此，長期來看，戶籍改革所帶來的收益是大大高于成本的。

（作者系浙江大學公共管理學院教授）