改革完善我國農(nóng)村宅基地法律制度的思考

[摘要]目前，從現(xiàn)行國家層面法律制度看，農(nóng)村宅基地基本上不參加社會經(jīng)濟流轉(zhuǎn)，受到較為嚴(yán)格的法律限制。在不斷深入改革開放的進程中，國家現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度于發(fā)展要求滯后的問題凸顯，亟待進一步改革完善。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做好輿論先行、充分調(diào)查研究、抓好試點實驗、統(tǒng)一法律制度保障等幾個方面的工作，積極穩(wěn)妥有序推進我國農(nóng)村宅基地制度的改革與完善。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；制度；改革完善；思考

一、建國后我國農(nóng)村宅基地制度簡況

農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)戶或者農(nóng)民個人依法獲取的用作建造房屋、庭院的集體所有的土地。

1949年建國至今，在不同歷史發(fā)展時期，我國先后發(fā)布的規(guī)范性法律文件涉及農(nóng)村宅基地制度的主要有：1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過并頒布了我國第一部憲法。其第8條規(guī)定：“法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”1962年9月27日，黨的第八屆中央委員會第十次會議通過并頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱《六十條》），第二十一條規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。”后來1975年、1978年、1982年的憲法都堅持了農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的制度，2004年修正的憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”我國《土地管理法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等重要法律，在農(nóng)村宅基地屬于集體所有上均與憲法保持一致。《擔(dān)保法》第37條還明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的土地使用權(quán)，不得抵押。1999年，務(wù)院辦公廳發(fā)布的土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號）第2條第2款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》，對農(nóng)村宅基地的行使、轉(zhuǎn)讓等并未直接作出規(guī)定，只是作了引導(dǎo)性、銜接性的規(guī)定，其第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”

以上可見，我國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了先歸農(nóng)民私人所有、后歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的歷史演變過程，從現(xiàn)行國家層面法律制度看，農(nóng)村宅基地基本上不參加社會經(jīng)濟流轉(zhuǎn)，受到較為嚴(yán)格的法律限制。

二、進一步改革完善農(nóng)村宅基地制度的思考

在不斷深入改革開放的進程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、城鄉(xiāng)要素交換和資源配置、包括農(nóng)戶宅基地權(quán)益在內(nèi)的農(nóng)民權(quán)益保護等問題愈顯重要和突出。目前，國家現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度于發(fā)展要求滯后問題凸顯，深深牽扯著上述一系列問題，亟待進一步改革完善，受到黨和政府的關(guān)注，不少學(xué)者也對此展開研究。2013年以來，黨和政府先后發(fā)布了一些文件，對農(nóng)村宅基地制度改革完善提出了宏觀要求。

為積極穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村宅基地制度的改革完善，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著手做好以下幾個方面的工作：

第一，輿論先行。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。”“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。”“鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)。”2014年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，就改革完善農(nóng)村宅基地制度，再次明確要求在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。2014年10月23日，黨的十八屆中央委員會第四次全體會議研究了全面推進依法治國若干重大問題，作出了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確要求：“加強市場法律制度建設(shè)，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財政稅收、金融等方面法律法規(guī)，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用。”輿論先行，就是全國各地要通過一定的宣傳舉措，使社會公眾對黨和政府的相關(guān)態(tài)度、相關(guān)政策加以了解，向社會公眾講清楚農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革的重要意義，讓人們關(guān)注、了解農(nóng)村宅基地制度改革完善的相關(guān)問題，引導(dǎo)人們對此問題轉(zhuǎn)化思想認(rèn)識，為農(nóng)村宅基地制度改革的探索與實施奠定思想基礎(chǔ)。

第二，充分調(diào)查研究。農(nóng)村宅基地制度的改革完善，牽動千家萬戶，關(guān)系城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，涉及方方面面，是個系統(tǒng)工程，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織人員進行調(diào)查研究，深入農(nóng)村基層，實地走訪探究，充分了解農(nóng)民的想法、農(nóng)村宅基地的狀況，深入研究城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的理論和實踐。調(diào)查研究組成員除了政府相關(guān)部門的行政管理人員外、還應(yīng)當(dāng)吸收農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者代表、相關(guān)學(xué)者、法律人士等參加。通過充分的調(diào)查研究，掌握第一手實際資料，在此基礎(chǔ)上，形成農(nóng)村宅基地制度改革的基本實施方案。

第三，抓好試點實驗。在《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》之后，2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，宣布在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，在2017年12月31日前試行暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。這為我國農(nóng)村宅基地制度改革試點實驗拉開了大幕。把經(jīng)過充分調(diào)查研究所形成的農(nóng)村宅基地制度改革完善的基本實施方案，在農(nóng)村進行試點實驗，在實踐中進行檢驗、進行修正、加以完善，較為成熟之際，再形成統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件，實行社會推廣。我國地域遼闊、民族眾多、風(fēng)俗相異、地區(qū)差別明顯，搞試點的地方，一方面應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮創(chuàng)新精神、大膽探索，進行制度創(chuàng)新，另一方面，還應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本地的實際情況，形成的改革完善方案要切實可行，具有可操作性，為形成統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地法律制度，提供范式參考，提供實踐支撐。

第四，統(tǒng)一法律制度保障。在思想宣傳、調(diào)查研究、試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以法律的形式對農(nóng)村宅基地制度改革完善的基本實施方案加以確認(rèn)，出臺統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律制度。該法律制度其應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村宅基地的歸屬、取得、登記、有償使用、流轉(zhuǎn)、退出、爭議解決機制、監(jiān)管機制等一系列問題，進行全面、系統(tǒng)、具體的規(guī)制。賦予并保障農(nóng)村宅基地權(quán)益人合法權(quán)益，保障農(nóng)村宅基地作為居所產(chǎn)權(quán)、市場資源，在社會生活中發(fā)揮應(yīng)有的、積極的作用。充分調(diào)動人的積極性、能動性和創(chuàng)造性，促進人力資源流動，充分發(fā)揮物的效用，做到保障功能、資本功能并舉，促進土地資源流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)人盡其能，物盡其用。進而有利于推進城鄉(xiāng)資源的市場配置，加快我國城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)進程。

作者簡介

姜振穎（1958-），女，漢族，河南南召人，北京大學(xué)法學(xué)碩士，河南工業(yè)大學(xué)教授、碩士生導(dǎo)師。

基金項目

本文系2014年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省農(nóng)村宅基地制度改革與流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新研究”的論文。該項目編號：2014180