央地博弈稅收優(yōu)惠政策調(diào)整釋放穩(wěn)增長空間

去年12月初，為嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，國務(wù)院發(fā)布“62號文”（《國務(wù)院關(guān)于清理稅收等優(yōu)惠政策的通知》），明確各地政府不得為了招商引資，擅自推出各類稅收優(yōu)惠政策，并對此類政策進(jìn)行規(guī)范、清理。

“62號文”執(zhí)行出現(xiàn)變通

從近半年的實(shí)踐情況看，“62號文”的政策效果并不理想，并引起了地方政府與企業(yè)的大幅反彈。一些地方政府抱怨，國務(wù)院文件讓他們無所適從，不知道該怎樣繼續(xù)招商引資；更有臺商直言，“62號文”可能引發(fā)世界上規(guī)模最大的政府違約訴訟糾紛。

隨著這些意見向上級反饋，中央政策部門也開始著手進(jìn)行調(diào)整。今年“兩會”期間，國務(wù)院有關(guān)部門就開始透出政策執(zhí)行時可能會有彈性的信息。此后，李克強(qiáng)總理在福建視察時又給臺商吃定心丸，稱會考慮過去承諾的優(yōu)惠政策。及至5月11日發(fā)出“25號文”（《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》），將前述口頭調(diào)整以紅頭文件的形式確定下來。

“25號文”稱，各地區(qū)、各部門已經(jīng)出臺的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行；沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行；各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。

相比于“62號文”要求通過專項清理，違反國家法律法規(guī)的優(yōu)惠政策一律停止執(zhí)行，并發(fā)布文件予以廢止，“25號文”可稱財稅改革向經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的一次重大讓步。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的當(dāng)前，地方政府需要保證稅收等優(yōu)惠政策能夠繼續(xù)實(shí)施，以促進(jìn)企業(yè)增加在當(dāng)?shù)氐耐顿Y，避免政府違約與企業(yè)撤資帶給地方經(jīng)濟(jì)的沖擊。

地方債務(wù)置換著力穩(wěn)增長

同樣的妥協(xié)也見于清理甄別地方債的政策上。

在去年新預(yù)算法通過后，中央緊鑼密鼓部署完善地方政府舉債融資機(jī)制事宜。先是在10月初，國務(wù)院下發(fā)“43號文”（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》），提出對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理；其后，財政部下發(fā)“351號文”（《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》），對存量地方債加以清理甄別，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理體制奠定基礎(chǔ)。

與清理稅收等優(yōu)惠政策的情況相同，清理甄別地方債在執(zhí)行過程中也遭遇到了相當(dāng)大的阻力，主要體現(xiàn)在債務(wù)數(shù)據(jù)錯報、虛報上。

今年4月下旬，財政部有關(guān)官員透露，目前地方自行上報到財政部的債務(wù)總額約為16萬億元。按此計算，在從2013年6月底至2014年底這段期間內(nèi)，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模急速膨脹了超過50%。

對此，財政部聯(lián)合發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會四部委，決定對地方上報的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核。但直到目前，審核結(jié)果依然未有披露，顯示如何妥善處理地方債問題已成為難解議題，尤其在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的當(dāng)前，一旦嚴(yán)格限制地方政府舉債融資，很多已經(jīng)規(guī)劃批復(fù)甚至在建的項目都將面臨無米下鍋的尷尬，于地方經(jīng)濟(jì)增長十分不利。

有鑒于此，中央先是推出1萬億地方債務(wù)置換，為規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制開前門；在市場接受度不高，債務(wù)置換計劃被迫推遲的情況下，又將地方債券納入抵押品范圍，增強(qiáng)流動性與吸引力，利用央行資產(chǎn)負(fù)債表的擴(kuò)大化解置換債供給沖擊。

5月15日，國務(wù)院批復(fù)“40號文”（《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》），支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，確保在建項目有序推進(jìn)，并規(guī)范實(shí)施在建項目的增量融資。這樣的政策取向已與此前大相徑庭，政策博弈全面倒向穩(wěn)增長。

對于地方政府與企業(yè)來講，政策博弈的走勢尤為值得關(guān)注，表明在穩(wěn)增長壓力下，中央推出的改革措施在落地執(zhí)行時將具有一定的彈性空間，甚至不排除改弦更張的可能性。

客觀來講，“25號文”及“40號文”的出臺有利于新常態(tài)下的地方短期發(fā)展和招商引資，使得地方的政策得以平穩(wěn)延續(xù)。但與此同時，也讓市場看到了國務(wù)院出臺相關(guān)政策時具有較大的波動性。對任何一屆政府而言，在半年之內(nèi)以一個政策否定另一個政策，都是非常罕見的，也凸顯出新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)下行壓力其實(shí)已經(jīng)超出了中央此前的預(yù)期，以至于時隔半年就要把此前推出的政策進(jìn)行重大調(diào)整。

地方政府財力不濟(jì)

不過，要指出的是，即使“25號文”與“40號文”令地方政府與企業(yè)重新獲得了空間，相關(guān)稅收優(yōu)惠與融資計劃可以照常推出，但與過去相比，依然有一個很大的不同，那就是現(xiàn)在地方的財政狀況已經(jīng)今不如昔。財政部發(fā)布的4月財政收支情況顯示，1～4月累計，全國一般公共預(yù)算收入同口徑同比只增3%，其中地方本級同口徑同比增長4.1%；在房地產(chǎn)不景氣的情況下，國有土地使用權(quán)出讓收入更是同比大幅下降38.2%，令地方政府的財力擴(kuò)張受到更加嚴(yán)格的限制。

值此情況下，即使中央政策層面上予以調(diào)整，需要地方財力去支撐的優(yōu)惠政策也有可能出現(xiàn)“有心無力”的局面，對部分地區(qū)的財政實(shí)力形成考驗。財政下行有可能會成為更甚于經(jīng)濟(jì)下行及中央政策的約束，令地方政府與企業(yè)繼續(xù)承壓。企業(yè)也需要抓住“25號文”及“40號文”剛剛推出的當(dāng)口，將各項優(yōu)惠政策談妥、落實(shí)下來，以免未來再度出現(xiàn)政策上的反復(fù)，徒增交易成本。