節(jié)制開支是美國財(cái)政困局的解藥

美國共和黨在2014年中期選舉中贏得了歷史性的廣泛勝利，但民眾對(duì)其財(cái)政政策未來走向，卻得出了兩種截然相反的結(jié)論。

首先，選民對(duì)于聯(lián)邦政府的不斷擴(kuò)張感到愈加不安，尤其是民眾越發(fā)認(rèn)識(shí)到，福利國家政策已在許多歐洲國家釀成財(cái)政和經(jīng)濟(jì)混亂。這意味著必須要推行改革，減少政府開支。第二，未來兩年中限制開支或預(yù)算改革的可能性微乎其微。這意味著美國將日益逼近財(cái)政危局。導(dǎo)致這種財(cái)政危局的原因，主要是人口的結(jié)構(gòu)性變化以及設(shè)計(jì)欠妥的福利項(xiàng)目。

所以選民渴望變革，卻求之而不得。 這種落差并不出人意料，因?yàn)槊绹母褪侨龣?quán)分立。

不用說，共和黨控制參眾兩院，奧巴馬繼續(xù)把持白宮的局面，最可能造成的結(jié)果就是美國政治在2016年之前繼續(xù)陷于僵局。鑒于篤信國家主義的總統(tǒng)和市場(chǎng)導(dǎo)向的參眾兩院之間存在巨大的哲學(xué)分歧，很難想象會(huì)有其它的結(jié)果。

然而，這并不表示2014年的中期選舉毫無意義。共和黨的確在參議院取得大勝，在眾議院的多數(shù)優(yōu)勢(shì)也進(jìn)一步擴(kuò)大，這大大提高了共和黨在2016年大選后繼續(xù)控制參眾兩院的可能性。

真正的財(cái)政問題是政府規(guī)模

要想恰當(dāng)?shù)胤治鲐?cái)政政策，首先要定義何為財(cái)政問題。許多政治家、記者，以及一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的說法，仿佛表明涉及財(cái)政政策的辯論中只有兩個(gè)選項(xiàng)：

一是，凱恩斯主義者認(rèn)為，并不存在實(shí)際的財(cái)政問題。相反，他們認(rèn)為挑戰(zhàn)來自于經(jīng)濟(jì)增長乏力，希望政府花更多的錢提供所謂的經(jīng)濟(jì)刺激——資金來源則是舉債。理論上，通過舉債籌集資金進(jìn)而加大開支力度，是“往民眾的口袋里塞錢”，這樣做可以激活低迷的經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長以后，債務(wù)問題就不再那么重要了。

二是，更保守的觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政問題在于赤字和債務(wù)，而這種觀點(diǎn)通常認(rèn)為與國際貨幣基金組織（International Monetary Fund）相關(guān)。“財(cái)政緊縮”觀點(diǎn)的擁護(hù)者認(rèn)為，赤字水平過高會(huì)影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，而且他們認(rèn)為政府應(yīng)該增稅或減少開支，進(jìn)而有望恢復(fù)財(cái)政收支平衡，至少可以穩(wěn)定債務(wù)水平。

然而，過分擔(dān)心赤字的觀點(diǎn)是短視。赤字既不像凱恩斯學(xué)派所認(rèn)為的那樣是一劑靈丹妙藥，也并非“緊縮派”試圖勸服我們相信的那樣，認(rèn)為赤字是經(jīng)濟(jì)毒藥。凱恩斯學(xué)派與緊縮派之間的論戰(zhàn)，讓人想起據(jù)說是亨利·基辛格（Henry Kissinger）用來形容兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)的話：“太糟了，不能兩邊都輸。”

對(duì)兩種論斷各打五十大板，并不能闡明問題。如果赤字并不是關(guān)鍵因素，政策制定者的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該是什么呢？于是引出了第三種選項(xiàng)：

真正的問題在于政府的規(guī)模，也就是國民收入中有多少被政府用于再分配。由于這種開支通常是浪費(fèi)，而且適得其反，政策制定者應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是，相對(duì)于私營部門，應(yīng)如何以最優(yōu)化的方式縮小政府規(guī)模。

基于這種立場(chǎng)，過去20年里，美國既有過好消息，也有很多壞消息。好消息是，美國財(cái)政在克林頓時(shí)代取得巨大成就。雖然聯(lián)邦預(yù)算在20世紀(jì)90年代有所提高，但其增長率低于私營部門的增長。也就是說，聯(lián)邦政府開支的負(fù)擔(dān)在那個(gè)10年實(shí)際上是下降了。更具體地說，當(dāng)時(shí)美國經(jīng)濟(jì)既受益于國防開支較低帶來的“和平紅利”，又受益于節(jié)制的國內(nèi)開支。步入新世紀(jì)時(shí)，聯(lián)邦政府的預(yù)算相當(dāng)于GDP的17.6%，這是1966年以來的最低水平。

壞消息是，20世紀(jì)90年代的財(cái)政成績到21世紀(jì)的頭10年已消失殆盡。布什總統(tǒng)的“溫情保守主義”變成了一張擴(kuò)大預(yù)算的空白支票，國內(nèi)支出在預(yù)算增長中占據(jù)很大比例。這讓一些人感到吃驚，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，預(yù)算的膨脹是因?yàn)榘⒏缓箲?zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)以及其他與軍事相關(guān)的活動(dòng)。之后，奧巴馬總統(tǒng)接管政權(quán)，滿口承諾“希望和變革”，然而他所謂的經(jīng)濟(jì)刺激和政府經(jīng)營的醫(yī)療改革項(xiàng)目，基本上是布什大政府政策的延續(xù)。

此后，鐘擺又回到了重視財(cái)政責(zé)任感的立場(chǎng)。2010年的“茶黨”選舉讓共和黨控制了眾議院，于是改變了政府開支的走向。其中最大的一場(chǎng)勝利就是2011年限制債務(wù)的斗爭(zhēng)，導(dǎo)致政府預(yù)算的自動(dòng)削減，即“自動(dòng)減支”（sequestration）。如圖一所示，聯(lián)邦政府的開支負(fù)擔(dān)已多年保持穩(wěn)定。

需要指出的是，私營部門在這個(gè)時(shí)期一直在保持增長。盡管經(jīng)濟(jì)增長并不十分喜人，按通脹調(diào)整后只有約2%，但這足以逐步減少聯(lián)邦政府的開支負(fù)擔(dān)在GDP中所占的比例。

節(jié)制開支是平衡預(yù)算的良方

那么美國的財(cái)政政策接下來將何去何從？

理性的判斷是，在未來兩年里，財(cái)政政策會(huì)進(jìn)入放任自流的“自動(dòng)駕駛”狀態(tài)，因?yàn)闊o論是共和黨還是民主黨，都無法達(dá)到自己的目標(biāo)。美國財(cái)政政策的成敗取決于2016年選舉的結(jié)果。

我們來關(guān)注一下應(yīng)當(dāng)發(fā)生什么。這個(gè)預(yù)測(cè)有些挑戰(zhàn)性，因?yàn)檎咧贫ㄕ邥?huì)把精力放在控制赤字上，盡管他們應(yīng)該做的是控制政府規(guī)模。

然而，仍存在一條相當(dāng)合理的路徑，可以達(dá)成一種令幾乎所有人都能接受的結(jié)果。未來10年里，政府開支每年遞增的速度只要不超過2%，就能實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦開支負(fù)擔(dān)的減小，使其下降到不足經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的18%。這是因?yàn)楦鶕?jù)國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）估計(jì)，同一時(shí)期內(nèi)名義GDP的增幅會(huì)超過4%。

節(jié)制開支也是平衡預(yù)算的一種有效方法。CBO還預(yù)測(cè)，聯(lián)邦稅收收入在未來10年里，會(huì)以年均近5%的速度增長。所以如果政府開支以每年2%的速度增長，而財(cái)政收入以每年5%的速度增長，財(cái)政赤字就會(huì)自然而然地縮小 （見圖二）。

最上面的那條線顯示的是，如果政客讓預(yù)算放任自流所導(dǎo)致的情景。它會(huì)導(dǎo)致政府規(guī)模顯著擴(kuò)大，預(yù)算永遠(yuǎn)無法平衡，因?yàn)檎_支的增速超過收入的增速。然而如果政府開支每年增長2%，不到5年就可能實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。換言之，無論目標(biāo)是縮小政府規(guī)模還是實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，節(jié)制開支都不失為理想的策略。

私營部門增速應(yīng)高于政府開支增速

既然可以產(chǎn)生這兩種良好的結(jié)果，應(yīng)該說節(jié)制開支是財(cái)政政策的黃金法則。的確，對(duì)于為平衡預(yù)算、控制赤字和債務(wù)而提出的財(cái)政政策來說，這樣的原則有許多好處。首先，它正確地關(guān)注了政府開支過度這一根本問題，而不局限于赤字這個(gè)表象。其次，議員有權(quán)控制政府開支的增長。相反，赤字目標(biāo)和平衡預(yù)算的要求，會(huì)讓議員的權(quán)力受制于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，因?yàn)樗鼤?huì)導(dǎo)致稅收收入不可預(yù)測(cè)的巨大起伏。第三，當(dāng)經(jīng)濟(jì)惡化時(shí)，政府開支仍有適度擴(kuò)大的空間，這樣預(yù)算提案在政治上也更有可持續(xù)性。

私營部門增速需要高于政府開支增速，這是財(cái)政問題的黃金法則。

遵守這一黃金法則的國家，財(cái)政數(shù)據(jù)有了顯著的改善。IMF世界經(jīng)濟(jì)展望數(shù)據(jù)庫中的財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，有若干個(gè)國家，在多年時(shí)間里真正做到了節(jié)制政府開支。每一個(gè)這樣的國家都取得了豐厚的收益：政府開支負(fù)擔(dān)占經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的比例降低，名義財(cái)政赤字和赤字相當(dāng)于GDP的比例也都迅速下降（ 見圖三）。

這些結(jié)果令人印象深刻，尤其是考慮到其中很多國家在實(shí)行開支節(jié)制之前的幾年里，財(cái)政狀況陷入困境。而只要對(duì)預(yù)算擴(kuò)張?jiān)O(shè)置上限，這些國家的財(cái)政狀況很快就得到了明顯改善。

特別值得注意的國家是瑞士。該國選民選擇了一項(xiàng)“債務(wù)剎車”政策，明確限制了政府開支增長。這有助于解釋為什么瑞士能在這么長的時(shí)間里一直遵守黃金法則。相反，其他一些國家在一段時(shí)間的財(cái)政自律之后又舊病復(fù)發(fā)，任由開支迅速增長。

在西方世界，許多國家都面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。這是因?yàn)檎渭胰菰S政府的開支負(fù)擔(dān)，以超出私營部門增長速度的步伐增長。長期如此會(huì)引發(fā)危機(jī)。

美國政府并未像許多歐洲福利國家那樣大肆揮霍，但如果不對(duì)支出項(xiàng)目做出嚴(yán)肅改革，人口老齡化可能就會(huì)令美國未來的財(cái)政圖景像希臘一樣灰暗。

只要在開支節(jié)制黃金法則的基礎(chǔ)上制定政策，就能避免未來的所有問題。不僅政府的開支負(fù)擔(dān)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出中所占比例會(huì)慢慢縮小，還可避免未來沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，取而代之的是預(yù)算平衡的時(shí)代。