金磚國(guó)家與國(guó)際治理

國(guó)際金融架構(gòu)及其治理模式面臨變革壓力。爭(zhēng)議最大的問題之一是各國(guó)在國(guó)際貨幣基金組織（IMF）和其他國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中的影響力。新創(chuàng)立的金磚國(guó)家開發(fā)銀行（BRICS Development Bank）和應(yīng)急儲(chǔ)備安排（Contingent Reserve Arrangement），至少在一定程度上，是對(duì)國(guó)際金融架構(gòu)眾所周知的緩慢改革進(jìn)程的一種回應(yīng)。不過，盡管在多數(shù)情況下，有關(guān)治理的問題被描述為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興市場(chǎng)之間的沖突，但金磚國(guó)家（巴西、俄羅斯、印度、中國(guó)、南非）與其他新興市場(chǎng)之間的沖突，也可以說是一項(xiàng)主要挑戰(zhàn)。金磚國(guó)家除了要關(guān)注自己在發(fā)達(dá)國(guó)家面前的話語權(quán)，同樣也要關(guān)注如何與其他新興市場(chǎng)分享影響力。

IMF投票權(quán)之爭(zhēng)

國(guó)際金融架構(gòu)，事關(guān)預(yù)防和管理國(guó)際經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)以及提升金融穩(wěn)定性。除了傳統(tǒng)上著重于匯率、國(guó)際流動(dòng)性和IMF的各項(xiàng)職能以外，它還涵蓋治理、金融監(jiān)督和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則等更為宏觀的方面。其主要執(zhí)行者，是以IMF為主導(dǎo)的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)以及其他國(guó)際及地區(qū)性機(jī)構(gòu)和安排。IMF仍是經(jīng)濟(jì)政策合作方面最主要的正式多邊機(jī)構(gòu)。

國(guó)際治理很大程度上在于IMF的投票權(quán)分配。各國(guó)在IMF以及主要國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的投票權(quán)，來源于各國(guó)的股權(quán)份額或者認(rèn)繳資金（資源份額），而股權(quán)份額和資源份額總體而言取決于一國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)權(quán)重和作用。也就是說，一國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)重越大，投票權(quán)也就越大（即所謂“錢包的力量”）。盡管IMF旨在采取協(xié)商一致的決策方式，而且通常也是這樣做的，但不論是推行改革IMF運(yùn)行方式的重要變革，還是為IMF設(shè)定目標(biāo)，其過程中投票權(quán)都十分重要。如果以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）作為經(jīng)濟(jì)權(quán)重的衡量指標(biāo)，以市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，包含金磚國(guó)家、不含歐盟（EU） 27國(guó)的新興市場(chǎng)在全球GDP中的比重，已從2000年的23%升至2014年的41%；金磚國(guó)家的比重則從8%升至22%。如今新興市場(chǎng)在IMF的投票權(quán)比重為39.5%，而金磚國(guó)家僅為11%。

IMF的投票權(quán)分配一直是爭(zhēng)議最大的問題之一。其他諸如IMF總裁、工作人員以及執(zhí)行董事的國(guó)籍等有爭(zhēng)議的IMF治理問題，一部分已另作解決。IMF承認(rèn)，許多國(guó)家的投票權(quán)，尤其是快速增長(zhǎng)的新興市場(chǎng)的投票權(quán)，不再能夠充分體現(xiàn)它們?cè)趪?guó)際經(jīng)濟(jì)中的權(quán)重。比如，目前比利時(shí)的投票權(quán)大于巴西，瑞士大于韓國(guó)。因此，快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能導(dǎo)致投票權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)重出現(xiàn)顯著差異。IMF進(jìn)行了一系列治理改革，以使各國(guó)的投票權(quán)基本符合各自在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的權(quán)重和作用，從而糾正一些國(guó)家代表性不足的問題。這被視為恢復(fù)IMF有效性及合法性的關(guān)鍵所在。

2006年在新加坡召開的IMF年會(huì)標(biāo)志著一系列IMF份額改革的起點(diǎn)。這次的改革方案規(guī)定，對(duì)一些份額低估最嚴(yán)重的國(guó)家進(jìn)行首輪特別增資，其中包括中國(guó)、韓國(guó)、墨西哥和土耳其。再次提高新興市場(chǎng)份額的第二輪特別增資于2008年通過，2011年生效。IMF在2010年批準(zhǔn)的一項(xiàng)份額改革建議，進(jìn)一步提高了新興市場(chǎng)的份額，并將IMF的總份額增加了一倍。按照原本的預(yù)期，2010年的改革應(yīng)于2012年IMF年會(huì)之前生效，但由于等待美國(guó)國(guó)內(nèi)的批準(zhǔn)，目前仍在拖延。對(duì)于包含金磚國(guó)家、不含歐盟27國(guó)的新興市場(chǎng)而言，投票權(quán)比重從原有水平（新加坡會(huì)議之前）到新的水平（2010年改革建議）將累計(jì)提高5.1個(gè)百分點(diǎn)，其中金磚國(guó)家累計(jì)提高4.3個(gè)百分點(diǎn)；新興市場(chǎng)的投票權(quán)比重提高至42.1%，金磚國(guó)家提高至14.1%（如圖）。中國(guó)的投票權(quán)將僅次于美國(guó)和日本，排名第三。

金磚國(guó)家也需要“包容”

2010年改革方案被譽(yù)為一項(xiàng)“具有歷史意義的協(xié)議，是基金組織65年歷史上一次最根本性的治理改革，也是一次最大規(guī)模的有利于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的權(quán)力調(diào)整。調(diào)整是為了認(rèn)可它們?cè)谌蚪?jīng)濟(jì)中越來越大的作用”。建議的新興市場(chǎng)投票權(quán)比重將確實(shí)做到基本上與其在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的權(quán)重相符。然而，金磚國(guó)家的投票權(quán)將仍然顯著低于它們?cè)谌騁DP中的比重，這在很大程度上是因?yàn)橹袊?guó)在IMF的代表性依然不足。金磚國(guó)家的投票權(quán)還將低于阻止IMF重大決策所需的15%，而美國(guó)擁有這一事實(shí)上的否決權(quán)。因此，關(guān)于投票權(quán)分配的建議方案似乎意味著，在短期到中期內(nèi)，金磚國(guó)家投票權(quán)的進(jìn)一步提高將只能以降低其他新興市場(chǎng)的投票權(quán)為代價(jià)。

國(guó)際治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐太慢。除非迄今有關(guān)各國(guó)在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中話語權(quán)的基本指引原則得到改變，否則很難看到步履更為輕快的進(jìn)展。不過，金磚國(guó)家的情況可能也反映了一種更為深刻的發(fā)展?fàn)顩r，那就是，現(xiàn)有國(guó)際機(jī)構(gòu)根本不可能進(jìn)行充分的改革，或者有一些真正的國(guó)際治理新目標(biāo)在很大程度上產(chǎn)生于重要的結(jié)構(gòu)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而這些發(fā)展要求有全新的國(guó)際治理策略，或者使全新的國(guó)際治理策略變得更為有效。

金磚國(guó)家似乎也認(rèn)為國(guó)際治理改革的步伐太慢。圍繞美國(guó)批準(zhǔn)IMF 2010年份額改革的不確定性，更加劇了普遍的焦慮不安。不過，金磚國(guó)家可能要面對(duì)一個(gè)更根本性的問題：它們與其他新興市場(chǎng)的關(guān)系將何去何從？它們將充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者，還是更像一個(gè)專屬俱樂部？金磚國(guó)家開發(fā)銀行和應(yīng)急儲(chǔ)備安排采取的治理結(jié)構(gòu)，總體上與現(xiàn)有做法一致。雖然它們向新成員開放，但它們將如何發(fā)展還是未知數(shù)；由于限制性的決策規(guī)則和賦予創(chuàng)始成員國(guó)的大量特權(quán)，它們采取的治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上可能打消較大國(guó)家加入的積極性。

綜上所述，金磚國(guó)家需要妥善解決可能需要在新興市場(chǎng)內(nèi)部分配對(duì)國(guó)際金融架構(gòu)的影響力及控制權(quán)的問題。美國(guó)在IMF的代表性長(zhǎng)期以來一直不足。盡管進(jìn)一步提高中國(guó)的投票權(quán)是必要的，但金磚國(guó)家可能需要構(gòu)思一種類似美國(guó)的策略，以保持現(xiàn)有多邊框架的包容性。迄今為止，這一框架相對(duì)完美地服務(wù)于全球經(jīng)濟(jì)，很難找到一種真正比它強(qiáng)的方式維持國(guó)際經(jīng)濟(jì)的團(tuán)結(jié)。金磚國(guó)家必須牢記這一點(diǎn)。