我國問責官員復出程序機制探析

[摘要]官員復出是我國官員問責制的一個重要環節，它不僅體現了問責制度的完整性，更在很大程度上影響著問責制的權威性、嚴肅性，同時還關系到政府的公信力。對官員復出持審慎態度顯得尤為重要。嚴格規范官員復出的程序有利于防止問責制的異化，純潔干部隊伍及構建陽光政府。我國官員復出程序機制的構建要以法律為基礎，充分發揮公眾參與的作用。

[關鍵詞]官員復出；程序機制；公眾參與

一、規范問責官員復出的意義

維護官員問責制尊嚴。官員復出程序規范性的提高能夠保障復出機制的完善和問責制的嚴肅性。若復出程序模糊會使問責官員復出參差不齊，易使一些官員未經處罰和考察而直接復出，問責機制成為擺設問責機構形同虛設。然而，問責制并非可有可無，尤其是非典事件以來，我國問責制作用變大，并日益受到人們關注，成為官員權力與責任相對應的重要體現。規范官員復出程序能保證官員問責制的完整性和威懾力。

避免徇私枉法。官員復出程序的規范性是防止官員復出機制外溢效應的重要保障，主要表現在問責制形同擺設；責任轉移；將復出視為必然；犯錯警惕性降低等，權力的濫用難以控制，公共權力將異化。而規范官員復出的程序可提升官員復出光亮度，避免暗箱操作發生，減少權責交易、責任轉嫁事后補償的可能性。

留住有才之士。首先是節約人事成本。以規范的程序保住曾因失誤而被問責的官員，給他們將功補過的機會，還降低培養新干部的成本。若一律不允許官員復出而重新培養機會成本巨大。其次是能降低用人不當風險。規范復出程序能降低了某些官員魚目混珠僥幸心理的生成和滋長。再次是保障行政效率。規范官員復出程序使各部門能根據既定時間和規范做好工作安排，而復出官員能很快上手，避免交接，提高行政效率。

二、我國官員復出程序存在的問題

第一，復出時間雜亂無章。復出時間相當于對問責官員的考察期，學者對我國30名問責復出官員的研究表明：問責官員復出時間“1-6個月”的占43.4%，復出時間“1-12個月”的占86.8%，復出時間為1年以上的僅占6.6%。②可見，問責官員的復出時間集中在一年以內。此外，官員復出的時間未能完全與被問責原因及所應承擔的責任來做區分，缺乏統一的指導規范，容易讓某些有關系的問責官員鉆空子，縮短自身問責考察的時間。

第二，復出官員職位安排考慮欠妥。[1]（p123）問責官員正常通過考察期后，其復出職位應是降級或與原崗位平級（包括官復原職），我國卻出現了升級（多表現為異地升職）的怪象，科學性欠妥。問責官員復出升職使問責制的嚴肅性、公信度大打折扣，還給公務員隊伍提供不良的示范效應，助長官員為所欲為、不負責任之政治作風的蔓延和對國家干部的侵蝕。

第三，民眾參與被人為忽略。在一個法治化的國家，公民參與在問責官員復出程序中是一個必經階段，這有利于保證政府權力在陽光下運行，充分保護和體現公民的知情權、參與權。然而，很多問責官員的復出卻省略這一階段，可見，官員復出信息的排他性在一定程度上表明部分官員復出的“見不得光”。

第四，監督程度松弛無度。對問責官員的監督是官員復出程序的重要組成部分，要做好監督工作，需要對監督的每一個環節都嚴加把關，如有松弛將缺乏說服力。就目前而言，首先，我國對問責官員的監督力度無論是事前、事中還是時候都較為薄弱，事后監督表現幾乎可以說是無人問津。與標準的監督強度相對比顯得尤為遜色（圖1）。其次，從監督主體看，內部監督程度很難考證，但對問責官員復出的外部監督卻著實不足。部分官員復出悄無聲息，不敢接受社會輿論的檢驗，而公民的投票表決就更是稀有了，甚至連象征性的聽證會也沒有。從公眾角度看，多是事發時充滿熱情圍觀，未進行深入思考，慢慢便沒了興致，且對問責官員復出情況關注的公民也較少。一方面是由于政府對官員復出的信息壟斷，處于某種利益的考慮而未完全公之于眾，公民跟蹤監督難度大，另一方面則表明我國公民的參與意識不夠高，政治敏銳性低，政治參與熱情韌度不夠，容易冷卻。

三、問責官員復出程序模型探究

官員復出在一定程度上具有其科學性和現實性，復出程序的規范有利于整頓官僚隊伍，提高行政水平。基于問責官員復出程序的重要性及當前存在的諸多缺陷，建立規范的官員復出程序乃我國政治發展及行政管理應然之需，本文據此擬設計此模型（圖2）。

1.關于問責考察期的說明。我國《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十二條規定： 引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可按有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第十條：引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，可根據工作需要及本人一貫表現特長等，由黨委（黨組）政府按干部管理權限酌情安排崗位或相應工作任務。因此，被問責官員的問責考察期須在一年以上。此外，在問責考察期被問責官員只能從事非領導職務，責任劃分明確，績效易于量化考察，待遇與其間所從事的工作相匹配。

2.復出啟動釋義。復出啟動是指問責官員復出的提議，復出啟動的

主體只應當是問責官員本身，因為由公民提議是不現實的，對于復出官員在考察期的表現，公眾很難做到全面的了解，除非是有特別重大的貢獻的，否則公民一般不會對官員復出做積極的提議。

3.組織評估。復出官員提出的復出申請需要由專門的部門進行評估，而這個部門應當是臨時性生成的，這樣既可保證評估的客觀性，也可節約因重建部門而需的花銷。評估人員應包括對待復出官員進行問責的機構成員、待復出官員在問責考察期所處部門成員以及黨委、紀委、人事部門及監察委員會成員組成，以保證問責官員復出的嚴肅性。[3]（p9）若評估未通過，則允許問責官員在半年后再次申請復出，申請累計不得超過十次（即五年），十次申請后皆不能通過者，即可清退出政治舞臺。評估通過者即可進入聽證環節。

4.聽證會議。通過評估部門評估的問責官員需進入聽證議程，在聽證會上，相關人員應向與會者詳細介紹問責官員的情況，包括問責原因、曾任職務、現任職務、考察期間表現及復出原因等，通過聽證會議并經公示無異議后問責官員方可進入復出試用期。而未通過者則可在半年后提出進入復出試用期的申請，直接進入聽證會階段，連續十次未通過者，強行終結其政治生命。

5.復出試用期。問責官員的試用期為期兩年，本文認為兩年的時間已可以充分考驗問責官員的表現了。試用期間任職崗位應根據問責官員被問責的原因、責任大小、問責結果（如引咎辭職與免職的要有明確的區分和規定）及實際需要而定，級別一般與原級別相一致（包括原崗位）或是降級任職，嚴禁升級或變相升級的情況發生。試用期期間所享受工資待遇應與正式復出期工資待遇有所不同，這樣可以很好地加以區分，并在物質上激勵問責官員的正向行為。此外，在試用期間需要接受上下級的監督，媒體及公眾也可參與監督。

6.正式復出階段。問責官員在復出試用期滿后可向相關部門提出申請直接召開聽證會，聽證會通過并經公示無異議后即可復出。若未通過聽證會者，可在一年后繼續提出申請召開聽證會，試用期滿5年后仍未正式復出的官員將終止復出，并返回問責考察期所在職務。

四、問責官員復出程序運行之重難點

（一）評估標準的規范性

組織評估是問責官員復出的必經階段，評估標準不僅要有權威性、唯一性、科學性、可行性，還要能夠量化處理。其間包括的內容應能夠反映被評估者的政治道德、政治責任感以及政治績效等等，必要的時候還可以加入一些心理測量來作參考條件。評估標準的權威性是指標準要經官方認可，且評估過程和內容須嚴格按照標準進行。評估標準的科學性指標準應有較高效度和信度。評估標準的可行性即可操作性，是指標準的操作難度不宜過大，使人們易于接受。而評估結果的量化處理比較復雜，若能達到則將大大降低評估工作的難度，且易于得出令人信服的結果。

（二）社會監督的持續性

官員復出整個程序中的每一階段都需要有社會監督的參與，這才更加能夠體現民主政治的發展，使得官員復出具有透明性。然而，社會監督要有持續性，必須要有開放的環境和渠道，還要求公民要有較高的政治參與覺悟，否者，官員復出的后半階段會因社會監督的缺失而遜色。官員正式復出后，社會監督應做一些必要的后續報道，做到首尾呼應，有頭有尾。

（三）聽證會議的真實性

聽證會不僅要充分體現公平性，使問責官員方能夠有答辯的機會，還要具有開放性，允許公眾及新聞媒體參與，力爭能夠代表大多數人的利益訴求，使官員復出的問題得到解決。但由于受傳統官本位政治思想及某些利益相關性的制約容易出現官官相護，加上人們群眾對官員復出態度漠然，我國很多聽證會議的召開出現“走過場”的現狀，眼看是符合了相關程序，可實然與應然卻相差甚遠。因此，普及聽證知識，培養和提高參與意識十分迫切。

（四）復出崗位安排的合理性

問責官員復出后的崗位安排尚無易于操作的標準，難得出統一定論，這使官員在復出試用期及正式復出后的崗位安排混亂?！饵h政領導干部辭職暫行規定》第二十九條：對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排。這一規定使人為性擁有空間，很難體現出公平公正的理念。

介于此，已有學者提出根據責任大小、問責原因等對問責官員進行分類管理。[4]（p13）本文也認為有必要依次劃分來決定官員復出后的級別及在復出過程中的嚴格程度，如引咎辭職者可以省略兩年的復出試用期而直接進入正式復出階段。但是，具體該如何實施，還有待進一步的探索。

參考文獻

[1]梁棟，鄭曙村.當前我國官員問責復出機制的失范與完善[J].當代世界與社會主義（雙月刊），2010（1）.

[2]周燕軍，束順民.問責官員復出機制的設計原則及模型構建[J].領導科學，2010（5）.

[3]劉美萍.論問責官員復出機制的構建——兼談《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》[J].成都行政學院學報，2010（2）.

[4]胡春艷，李貴.30個官員問責與復出典型事例分析.行政管理與改革，2012（5），第38頁.

作者簡介

①姜莉（1990-），女，昆明，云南師范大學歷史與行政學院行政管理碩士研究生。