以“四個全面”戰略布局為指針推進城市管理體制改革實踐探索

習近平總書記關于全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰略布局，全面確立了新時期黨和國家各項工作的戰略方向、重點領域和主攻目標，對于深化城市管理體制改革，實現國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的指導意義。北京市石景山區堅持以“四個全面”戰略布局為指針，認真落實市委、市政府《關于開展區縣城市管理體制改革試點工作的指導意見》部署，突出黨建統領關鍵，聚焦行政綜合核心，抓住執法下沉根本，把握群眾高興標準，積極開展城市管理體制改革試點工作，探尋治理首都“大城市病”的有效措施和辦法，經過半年多的實踐探索，建立起了主體清晰、責權明確、上下聯動、協調有力、執法到位、運轉高效的城市綜合管理新體系，進一步提升了城市治理能力和精細化管理水平，前來檢查指導工作的郭金龍書記、王安順市長及其他市領導多次給予了充分肯定，來自國家部委、清華大學等各方面專家教授經過多次充分論證后也給予了高度好評，紛紛稱贊是“四個全面”戰略布局在基層的生動實踐。

一、抓住群眾高興這個標準，把全面建成小康社會的目標實現在基層

習近平總書記最近在貴州考察時指出：“群眾擁護不擁護是我們檢驗工作的重要標準。黨中央制定的政策好不好，要看鄉親們是哭還是笑。要是笑，就說明政策好。要是有人哭，我們就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。”石景山區堅持把“提高城市精細化管理水平，創建環境優美、整潔有序、文明和諧、群眾滿意的美麗石景山”確定為城市管理體制改革的總體工作目標，既體現了區委、區政府強烈的群眾觀念和群眾標準，又體現了推進落實全面建成小康社會戰略目標的強大決心。通過半年多的改革試點實踐，進一步理順了城市綜合管理體制機制，大大提升了城市管理精細化水平，改善了群眾生產生活條件，群眾臉上露出了滿意的笑容。據調查結果顯示，群眾社會支持度達97.8%，總體效果滿意度達99.1%。

群眾對政府工作更加滿意了。負責城市管理工作的政府部門實行歸口管理，接受城管工委和城管委的統籌領導，同時各歸口管理單位的行政“一把手”兼任城管委副主任，解決了互不隸屬的問題，機構之間的橫向協調事項大大減少，管理和執法脫節割裂的問題得以解決，統籌協調能力顯著提升，為群眾服務的執行力顯著增強。如，在半月園小區建設綠地過程中，相關部門齊心協力，街道統籌綜合、協調推進，為居民提供了便利，群眾紛紛評價說：過去一件事情翻來覆去折騰好幾遍，現在街道一綜合一氣呵成，工作效率就是不一樣。

群眾對市容環境更加滿意了。緊緊抓住市容環境和環境秩序方面存在的群眾反應強烈的非法小廣告、黑車運營、無照經營、亂停車、私搭亂建等痼疾頑癥，以街道為主體，發揮屬地管理體系作用集中攻堅，使問題得到有效解決。在首都環境建設辦組織的考評中，石景山區的環境衛生、街面秩序、垃圾管理、市政設施管理等大部分考核項目得分都有提升，還有一些項目名列前茅，背街小巷衛生質量上升至全市第3名，環境衛生干凈指數上升至10分，垃圾分類工作由城六區前5名上升至第1名，環境衛生綜合考評上升至全市第4名；城管熱線舉報量環比下降54.1%，群眾滿意度達100%。曾經的馱嶺古道京西模式口，經過整治市容面貌煥然一新。在城六區排名中由第4位躍居到第1位，群眾滿意度進一步提升。

群眾參與城市管理更加主動了。石景山區改革試點還有一條成功經驗，就是統籌協調全區各方面力量，引導和發動社會組織、居民群眾共同參與城市管理，組建了265支城市管理群眾志愿者隊伍，達2萬余人，形成了共駐、共建、共治、共享的工作局面。如在開展非法小廣告治理中積極發揮退休人員作用，組成社區“6070”勸導隊，在社區內執勤巡邏，發現散發非法小廣告人員立即勸止，彌補了城管執法力量的不足，減輕了后端環衛職工勞動強度，排名從全市第5名上升至第1名。同時注重發揮執法隊員的“宣傳員”作用，通過執法宣傳等多種途徑向廣大居民普及城市管理法規，引導企事業單位履行城市管理責任和義務，提升了全民參與城市管理的意識，形成了“人民城市人民管”的良好氛圍。

二、抓住行政綜合這個核心，把深化改革的舉措貫徹在基層

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。石景山區緊緊抓住深化城市管理體制改革這個事關國家治理體系和治理能力現代化的重大課題，以實施“行政綜合”為核心和突破口，積極探索新常態下城市管理的新方法新途徑，以全面深化改革的精神著力解決部門分工過細、職責交叉、多頭管理等城市管理中長期存在的突出問題，不斷提升城市治理能力和精細化管理水平。

綜合職能，歸口管理。整合現有體制、綜合相關職能是這次石景山區城市管理體制改革的一個鮮明特點。在擴充區政府組成部門市政市容管理委員會綜合職能的基礎上，將其更名為城市綜合管理委員會（簡稱城管委），與城管工委合署辦公，賦予其統籌領導、組織協調和監督指揮城市管理工作職能，將區環保局、園林綠化局、公園管理中心、城管執法局、民防局、地震局、城市監督指揮中心、環衛中心等部門涉及的城市管理工作歸口城管委統一管理，對各街道辦事處的城市管理工作實施統一領導，在“條”上建立起了以管理為中心、執法為手段、作業為保障的城市綜合管理體制，在“塊”上落實了“條塊結合、以塊為主”的城市綜合管理責任，使城市管理工作有人謀劃、有人落實、有人監督、有人考核。

綜合統籌，歸口協調。本著“集中統一、分工負責、職能綜合、責任到位”的原則，在城市管理系統實施了職能職責、工作目標與標準、行政審批事項、重要工作、監督考核等“五項綜合”，由城管委統籌指揮、督促落實城市環境建設、環境秩序、市政基礎設施、市政公用事業、市容環境衛生、交通水務、環境保護、園林綠化、城管執法、環衛作業、民防等城市管理領域各項工作，統一編制城市管理中長期發展規劃，統一受理、審核、發布城市管理行政審批事項，統一謀劃、調度解決城市管理重大事項和突出問題，統一對本系統各單位履職和任務落實情況進行督辦、考核，通過一口組織、歸口統籌，較好地發揮了管理合力。

綜合條塊，上下合力。針對“條塊分割、條散塊虛”的城市管理現狀，賦予街道辦事處統籌指揮權，建立起了“條專塊統、以塊為主”的城市管理新格局。實施區級指揮中心、各專業部門、街道辦事處三級指揮，對店外經營、門前三包等一般性問題由街道負責組織處置；對私搭亂建、環境臟亂等比較復雜的問題由街道組織區里相關部門協同處置；對違法建設、重大環境整治等歷史遺留問題由區級指揮中心統籌全區資源處置。實施城市管理網與社會服務網、綜治維穩網的對接融合，承擔指揮調度、熱線呼叫、應急處置、監督考核、視頻資源等五大功能，實現了對問題發現、問題處置、執法處罰、督查督辦的無縫對接。一改過去“條考核塊”的習慣做法，實行“區考核塊、塊考核條”的新機制，由城管工委和城管委考核參與城市管理的區級部門及街道，街道對區級相關部門參與城市管理的情況進行考核，進一步增強了區屬部門和街道的責任意識。

三、抓住執法下沉這個根本，把依法治國的方略體現在基層

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：全面推進依法治國，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。石景山區始終把建設法治政府、法治社會，強化依法執政、依法行政作為深化城市管理體制改革的著力點，突出“法治綜合、執法下沉”這一鮮明特點，賦予街道屬地管理全權、全時、全管、全責的“四全”職責，將職能下放到基層，管理重心下沉，讓基層有能力直接解決問題，從而使多頭執法、推諉扯皮等一些掣肘城市管理的“老大難”問題得到了較好解決。

將城市管理綜合執法指揮中心下設到街道。街道處在城市管理的最前沿，最容易發現問題，但往往沒有能力和手段解決問題。針對這一問題，石景山區一方面有效整合區級城市管理、專業執法資源，設立區委、區政府常設議事機構——區社會治理綜合執法委員會，對城市管理工作實行統一領導。另一方面，將開展社會治理綜合執法的指揮中心下設到街道，由街道辦事處主任兼任指揮中心主任，主要負責轄區社會治理和綜合執法工作的組織指揮，牽頭組織相關專業部門開展聯合聯動執法，調動和發揮社區在社會治理中的基礎作用，協調解決轄區內城市管理中存在的突出問題，改善社區居民身邊的工作和生活環境。

將城市管理相關部門的執法力量下派到街道。改變過去部門執法“力量單薄、覆蓋不夠”的狀況，將各部門執法力量分組下派到街道，由街道綜合執法指揮中心統一組織聯合執法。街道指揮中心成員主要由常駐單位和掛牌單位組成。區城管執法局各街道執法分隊實行雙重管理后，成為了街道執法指揮中心的一支基礎隊伍和骨干力量；常駐單位有公安、食藥、安監、環保、工商、交通、消防等部門，各抽調1-2名業務精、能力強的骨干，常駐街道開展綜合執法，時間不少于2年。掛牌單位有住建、文委、司法、規劃、國土、質監、國稅、地稅、衛生計生等部門，各單位指定聯絡員，定期參加街道會議，協助解決城市管理各種問題。這部分人員由街道負責日常管理、考核評價，并將考評情況納入績效管理和評優晉升，規定未經派駐街道不能列入處級后備干部，大大調動了派駐單位和派駐人員兩個積極性。

將解決城市管理各類問題的責任下沉到街道。堅持“條塊結合、以塊為主、屬地管理”原則，制定實施街道執法指揮中心工作指導意見。按照“執法主體不變、街道統籌協調”的要求，加強對市容環境、生態環境、設施環境、秩序環境、安全環境等“五大環境”的綜合執法、檢查考核、監督評價，加強日常巡視檢查，及時處理違法建設、無照經營、擺攤占道、私裝地鎖、非法小廣告、揚塵污染、露天燒烤等各類常見“城市病”，對居民群眾投訴反映的城市管理問題建立臺賬、跟蹤督辦、及時解決。如，餐飲行業使用液化氣罐的安全管理，涉及安監、質監、消防、工商、交通運輸等多個部門，以往執法協調起來難度非常大，綜合執法下沉后，由街道指揮中心統一組織實施，使這一城市管理的“痼疾頑癥”迎刃而解。“城市病”的有效治理彰顯了政府依法執政、依法行政能力的提升，體現了全面依法治國戰略布局給基層帶來的實實在在紅利。

四、抓住黨建統領這個關鍵，把從嚴治黨的要求落實在基層

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央在從嚴治黨上進行了新的探索，提出了全面從嚴治黨的綱領性口號，著力鍛造中國特色社會主義事業更加堅強的領導核心。石景山區在學習貫徹“全面從嚴治黨”戰略思想的過程中深切體會到，開展城市管理體制改革試點工作，各級黨組織是核心，各級黨員、領導干部是關鍵，必須認真落實“黨要管黨、從嚴治黨”要求，把強化黨建統領放在首位，堅持兩手抓，一手抓構建城市綜合管理堅強有力的組織領導體系建設，一手抓發揮黨建統領在推進深化城市管理體制改革中組織保證作用，確保了各項改革試點任務的順利完成。

強化統領地位，切實加強黨的領導。體現石景山區對城市管理工作強化黨建統領作用的一個重要形式，就是設立區委城市綜合管理工作委員會（簡稱城管工委），明確城管工委在城市管理領域的領導核心地位，賦予其對城市管理系統的思想、組織、干部隊伍、重大決策、黨風廉政建設等工作全面負責統籌、加強協調落實的職能，并建立起了以城市管理系統各單位黨委為支撐的城市管理黨建工作體系。城管工委的建立既為開展城市綜合管理工作奠定了堅強的組織基礎，又為推進深化城市管理體制改革提供了黨建統領的組織保證。

明確統領內容，切實落實黨建責任。城管工委在注重發揮城市管理系統各單位黨委主體作用的同時，嚴格實施“五項統領”：一是統領思想政治建設，強化思想引領，堅定理想信念，踐行“三嚴三實”，筑牢干部精神家園；二是統領重大決策，貫徹執行民主集中制，落實“三重一大”要求，提高科學決策、依法決策、民主決策水平；三是統領領導班子和干部隊伍建設，加強教育管理、考核評價，行使干部任免建議權，創新后備干部管理方法，激發了各級干部的工作積極性；四是統領基層組織建設，理順各級黨組織的設置、運行和工作關系，發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。五是統領黨風廉政建設，嚴格執行“八項規定”，改進工作作風，強化領導干部落實“一崗三責”（領導責任、廉政責任、安全責任），確保了抓好基層黨建的主體責任和廉政防控的監督責任落到實處。

健全統領機制，切實提高黨建質量。一是明確城管工委是統領區城管委、環保局、園林綠化局、城管執法局、城市監督指揮中心、環衛中心等城市管理領域各種組織、各項工作的領導核心，設書記1名（由區政府主管領導擔任），副書記2名（專職副書記1名、區城管委主任擔任），委員若干名（本領域內其他單位主要領導擔任），下設辦公室，與區城管委合署辦公；二是制定出臺城管工委工作規則，對主要職責、會議制度、學習制度、民主生活會制度、文件審批、印鑒管理、信息報送等作出明確規定，確保了黨建統領工作的科學化、制度化、規范化；三是制定實施城管工委議事規則，對基本原則、議事范圍、議題確定、會前準備、會議召開、決議實施、有關要求等事項一一作出規范，確保了集體決議、決策事項的科學、規范、高效，提高了黨建統領的質量和效益。

（執筆人：堵錫忠 武斌）

（責任編輯：李靜敏）