居住證，就是公平？

過去十年，中國的城鎮化率從41.8%上漲到53.7%，但戶籍城鎮化率僅為35.7%。教育、醫療、社會保障……對于很多落戶城鎮多年的非戶籍人口來說，是“心中永遠的痛”。

2014年12月4日，國務院法制辦就《居住證管理辦法》向社會征求意見，新居住證的含金量不可謂不高，就業、住房、養老、社會福利、隨遷子女高考等一應俱全。人們不禁捏著臉皮發問：公平權利，就這么來了嗎？

市民待遇，說到底是錢

2011年，中國城鎮化率首次突破50%關口，達到51.3%。這標志著中國大陸城鎮人口首次超過農村，中國已經開始進入到以城市型社會為主體的新時代。

不過，目前53.7%的城鎮化率，與35.7%的戶籍城鎮化率，中間差著長期工作、生活在城市的2.6億農民工，他們與戶籍非農人口在教育、醫療、社會保障等社會均等化方面存在不小差距。這種“半城市化”現象在北上廣深尤為明顯，例如目前深圳常住人口已經達到1000萬，但戶籍人口只有300多萬。而廣州常住人口1600萬，但戶籍人口只有800萬。

2014年3月，國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，要求著重解決好農業轉移人口落戶城鎮等問題。按照規劃，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

但要推進人口的市民化，說到底還是花錢的問題。例如廣東省2014年6月公布的測算數據稱，廣東農業轉移人口市民化，人均成本主要包括一次性成本13.41萬元，以及每年公共服務成本6851元。若按2020年廣東實現1300萬人落戶的目標，也就是說在這六七年內需投入超過1.7萬億元。而以廣東的標準計算，全國要實現1億人落戶城鎮，所需成本超過了10萬億元。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成分析，盡管中央一直將人的城鎮化作為城鎮化的重點，但對地方政府來說，戶籍改革、農民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。

因此如何建立一個合理的成本分擔機制就十分關鍵。《規劃》提出，要建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。

錢的問題尚未捋清，新居住證已然閃亮登場。12月4日的《居住證管理辦法（征求意見稿）》中規定：“國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門應當積極創造條件，使居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助、隨遷子女在當地參加中考和高考的資格等權利。”難就難在，如何積極創造條件？最根本困難就是財政承擔能力。

“居住證制度改革在中小城市相對好推進，在大城市會面臨比較大的壓力。比如，給居住證持有人提供一系列均等的公共服務，自然會給地方財政造成一定的壓力，特別是大城市義務教育的投入壓力會比較大。”社科院人口與勞動經濟研究所所長張車偉說道。

城鎮化是一個漫長的過程，最令人擔心的是各地政府拿錢說事，以公共服務支出太大為由拖延，使得好政策雷聲大，雨點小。

特大城市“爆棚”？

毋庸置疑，征求意見稿中居住證的申領條件，比一些城市現在實施的條件放寬了很多，而且持有人能享受更多和戶籍人口同等的公共服務權利。由于戶籍制度改革無法一步到位，通過實行門檻低、含金量高的居住證制度作為過渡，確實是朝著基本公共服務均等化方向邁出了很大一步。

然而在國務院發布意見之后，不少中小城市積極響應，已經放開了落戶政策，但沒有吸引到農村轉移人口前來落戶，人們還是一窩蜂地選擇去大城市落戶。而目前我國大多數大城市的環境承載能力已經相對飽和，有的甚至已經超過極限。如果外來人口大量涌入，必然會進一步加劇城市環境的惡化和交通的擁堵。這就導致大城市政府在戶籍制度改革問題上有了更多的顧慮，從而采取非常審慎的態度。

小城市吸引力不足，大城市爆棚，始終是個問題。

對此，國家行政學院教授竹立家表示：最根本的還是要增加就業機會，另外要完善基礎設施，在這里生活更方便，大家都愿意去。還有一點，要提高中小城市的公共服務能力，尤其是提高教育、醫療、社會保障水平，縮小中小城市和大城市的差距。

“我們應該把完善的公共基礎設施和公共服務體系向更大的空間延伸，分流大城市的壓力，讓大城市周邊的區域由于公共基礎設施的完善、交通的便利、公共服務體系的建立也能分享到更好的公共服務，讓人們不到大城市也能享受完善的服務。”河南大學耿明齋教授分析道。

不僅僅是公共服務，子女教育在外來人口所爭取的諸多權利中居于核心位置，新居住證政策的最大亮點，也在于隨遷子女高考權利。然而在嚴格限制特大城市的思路下，北京等地在當前把教育作為嚴控人口的手段，與公共服務均等化反而背道而馳。“地方各級政府應積極創造條件使居住證持有人隨遷子女獲得中高考資格”的承諾如何落實，居住證制度乃至戶籍制度改革何去何從，仍要打上問號。