社會服務管理網格化的探索與啟示

如何做好新形勢下的群眾工作，是各級黨組織面臨的緊迫課題。自2012年以來，夷陵區作為全市農村社會服務管理創新試點，開展了一系列創新探索，總結出了農村社會服務管理“一二五”模式，即樹立民生為本的一個理念，通過自治與服務兩大路徑，著力推行了“管理網格化、自治多元化、服務綜合化、防范立體化、支撐信息化”的五化聯動模式，走出了一條基層黨建創新與社會管理創新交融競合的新路子。

一、夷陵區社會服務管理網格化的主要做法

圍繞“小城區、大農村”的區情，緊扣城鄉統籌發展戰略，突出服務與自治兩大路徑，著力推進農村社會服務管理創新。

（一）細分管理服務單元，實現管理網格化

解決基層服務“最后一公里”問題，是構建基層服務體系的終極目標。一是劃分農村網格。一格一員民選農村網格員，一站一員配備網格管理員。全區共劃分1276個農村網格，平均每格覆蓋村民98戶292人。二是組建服務隊伍。按照“網格管理員+網格中心戶+志愿者”模式組建三只服務隊伍，每個網格配備一個網絡中心戶，由村民直推直選。每個網絡管理員在村后備干部、村民代表中產生。志愿者隊伍從農村屋場聯防員、致富帶頭人、科技示范戶、原村組干部等基層中產生。在網格單元之上，成立“三中心三站”（鄉鎮建立網格管理分中心、綜治維穩中心和便民服務中心；村或社區設立網格管理站、綜治維穩站和便民服務站），負責網格內的信息采集、事務辦理和村民服務。目前，全區共成立網格分中心14個、網格管理站176個，統一標識標牌，統一規章制度，統一歸口管理。

（二）堅持多種組織協同，實現自治多元化

降低門檻，簡化程序，按照1+N（村委會為主體，多種組織為補充）模式，建立覆蓋廣泛的現代社會組織體系。全區已注冊登記經濟組織合作社、紅白理事會、和事佬協會、老年人協會、兒童婦女協會、環境衛生協會、文化藝術協會等公益性、服務性和互助性的社會組織1300多個，覆蓋全部行政村，網絡了70%以上的村民，極大的豐富了基層服務管理主體，激活了基層自治功能，調動了村民參與熱情。

（三）整合管理服務資源，實現服務綜合化

一是下放審批權限，實行網上政務便民服務。將39項行政審批權限下放到村（社區），由基層干部、網格員（網格中心戶）和志愿者三支網格服務隊伍實行代辦代理服務。二是借助“村村通”工程，推進網上商務便民服務。實施農村電子商務“村村通”工程，整合金融、電信、電力等系統和資源，搭建農產品網上交易、金融惠農、農資直銷等綜合便民服務平臺。三是健全服務機制，確保特殊人群服務到位。建立空巢老人、留守兒童委托看護機制，健全政府、社會、家庭三位一體的關懷幫扶體系和救助制度。

（四）實行多層矛盾分解，實現防范立體化

一是區、鄉鎮、村（居）三級網格與“三支”網格隊伍構筑全方位的防范立體化體系，全面收集社情民意、排查安全隱患，將安全防范關口前移到網格、到家庭。二是建立“一網五聯十戶（10-20人聯防組）”工作機制，實現一鄉（鎮）一張網、一村一平臺（黨員群眾服務平臺）、一格一聯動、十戶一按鍵（995）。三是通過矛盾糾紛聯動化解信息管理系統，完善矛盾調解格局，增強了矛盾排查化解力度。

（五）搭建信息管理平臺，實現支撐信息化

一是搭建農村社會服務管理信息化支撐平臺。部署人口、房屋、生產、生活和農村“三權”等基礎信息系統和“三三制”矛盾糾紛聯動化解信息管理系統。將全區105個一級單位、277個二級單位、194個村（居）委會、203個村級衛生（分）室統一接入電子政務專網，實現區、鄉、村（社區）三級聯網，實現了人社、計生、衛生、統計、審計等部門專網整合。二是完善信息化硬件設備。新建150多平方米區級中心機房，互聯網出口增至300M，實現了光纖到村。三是加強信息管理應用。對14個鄉鎮175個村（居）1276個網格進行了影像圖數據進行處理、整理和建庫，基礎信息采集、錄入和集成共享。

二、夷陵區社會服務管理網格化的初步成效

我區探索的“一二五”社會治理創新模式，充分體現了以人為本的根本理念，激發了群眾參與社會治理的熱情，凝聚了民心，穩定了村情，增強了黨委政府服務和治理水平。

（一）構建起為民服務之網，提高了基層組織辦事能力

長期以來，基層治理的工作資源處于條塊分割的狀況。作為最基層的村和社區，擁有的工作資源有限，鄉鎮（街道）的工作資源也相對貧乏。執政的很多資源，具體掌握在縣（市、區）以上的工作部門中，條上的資源沒有很好在塊上集聚，特別是沒有在最基層實現有機整合。三級網上政務便民服務體系，“讓數據多跑路，讓群眾少跑路”，實現了“網格區域、服務對象、責任主體”三定位，明確了網格服務管理的責任主體和對象。讓群眾在面臨需要時，能找到人，有人幫，有人管，讓每名群眾有歸屬感，改變了基層服務管理“主體缺位”和“服務真空”的現象。此外，農村電子商務網上綜合便民服務中心網絡，構筑了“工業品下鄉、農產品進城”的雙向信息高速通道，降低了村民生活生產成本，方便了廣大老百姓，深受群眾歡迎。2013年，全區群眾“不出村”辦理事項2.8萬件。網上便民服務中心為村民代繳各類費用180多萬元，老人領取養老金達到28萬多元。倉屋榜村網格中心戶曾秀妯網格內有3個重度精神病患者，經過她多年的精心照料，3位精神病患者病情明顯好轉，消除了安全隱患。“一二五”社會治理創新模式將各方面資源整合到基層，使基層的問題從依靠基層力量、基層資源解決，變成了依靠各級力量、各級資源統籌解決，行政資源效率得到有效發揮，群眾訴求得到快速排解，基層組織辦事能力得到提升。

（二）構建起平安建設之網，夯實了社會和諧穩定基礎

基層事件往往具有突發性，讓基層工作人員顧此失彼、應接不暇，甚至疲于奔命，哪里發生了嚴重的事情就趕到哪里去救急。經驗告訴我們，凡是能夠及時發現的問題，都比較易于解決；凡是等到鬧大了的問題，往往都是不易解決的老大難問題。網格化管理對于問題的發現，貴在及時。網格化管理將“亡羊補牢”式的反饋控制轉變為前饋控制，通過網格員經常性走訪，在第一時間掌握網格內的矛盾糾紛和利益訴求，及時進行社會穩定分析預警。我區1487名網格員（網格中心戶）入戶走訪，做到了“三知、三清、三掌握”，即知曉網格內每戶家庭成員基本情況及社會關系、經濟狀況、家庭成員遵紀守法情況；清楚網格內人員就業情況、重點人員情況、困難群體狀況；掌握網格內的基本概況、社情動態以及各類積極分子發揮作用情況，并發放聯系卡，及時、準確、全面地掌握網格內的社情民意。通過經常性走訪，網格中心戶、村治調小組、鄉鎮調處中心三個級別九道關口將矛盾層層化解，將苗頭發現在第一時間，問題解決在第一現場，矛盾糾紛化解在網格內，讓群眾感到了被重視、被尊重、被理解，有效改變了以往群眾訴求渠道不暢通、遇事只好上訪的狀況。2013年，全區矛盾糾紛總量與去年同期比下降了16.4%。群眾的怨氣消了，情緒順了，矛盾糾紛激化的少了，整個社會不合拍的聲音小了，城鄉基層和諧穩定了。此外，“995一鍵通”電話“五聯”機制自建立以來，已抓獲違法犯罪嫌疑人10多人，避免火災100多起，為群眾幫危解困300多件，有效解決農村安全防范薄弱的問題，增進了農村和諧，探索出一條適合農村實際的群防群治新路。

（三）構建起感情溝通之網，密切了黨群干群血肉關系

良好的黨群干群關系是疏導群眾情緒、化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩定的重要基石，是推動經濟社會更好更快發展的根本保證。網格化管理工作為聯系和服務群眾搭建了一個良好的平臺，使干部聯系服務群眾的形式更加固定、范圍更加廣泛、對象更加明確、內容更加豐富。通過近2年的實踐，群眾從當初懷疑、觀望，到審慎接觸、逐步了解，現在已經開始真正把網格服務團隊和基層黨員干部當作自己的知心朋友，有什么問題、困難愿意向他們反映，網格服務團隊被老百姓稱為“撤不走的服務隊”，實打實幫助群眾解決一些生產生活中的難題，拉近了干部與群眾之間的距離。初步統計，農村網格員協助部門代辦事務1.5萬多件，為村民服務3萬多件，幫扶特殊人群2000多人次，倉屋榜村網格員曾秀妯網格內有3個重度精神病患者，經過她多年的精心照料，3位精神病患者病情明顯好轉，消除了該村一重大隱患。網格化管理重點圍繞如何幫助群眾增收致富、如何引導群眾創業創新、如何維護群眾合法權益、如何解決群眾就業、就醫、就學等直接關系到群眾的切身利益的問題。急群眾所急，想群眾所想，解群眾所難，為公眾謀利益，群眾安全感和滿意度自然提高了，黨員干部與群眾血肉聯系不再是空話。

（四）構建起民意匯聚之網，推進了基層民主政治建設

現有城市管理主體主要限于政府職能部門，群眾參與程度極其有限，而且效果甚微。在這種情形下，政府縱有千只手，也難理城中萬端事。因此，不僅政府部門總有“四處救火、疲于奔命”的苦衷，而且老百姓也有一串串“投訴沒門路、解決無期限”的煩惱。網格化管理與服務系統開通后，群眾反映身邊問題，不再受信息渠道不暢的阻礙；政府職能部門也能夠隨時查處問題，免去因信息不暢而導致管理服務缺位的困擾，這拓寬了黨組織和政府聽取民意、集中民智、解決問題、形成共識的渠道。也為黨組織和政府的決策部署提供更加可靠的依據，使基層黨組織通過黨內民主決策將群眾意愿外化為利民惠民的具體行動，群眾的合理化建議若得到黨組織和政府采納，將激發了廣大群眾參與社會事務的主動性和積極性，探索出一條以黨內民主帶動人民民主的新途徑。

三、關于夷陵區社會服務管理網格化的幾點啟示

（一）以人為本、改善民生是社會治理的出發點

“一二五”社會治理創新模式充分體現和貫徹了民本理念與服務理念，是社會治理理念的理性回歸。社會治理體系的設計、方式的選擇以及人力物力的投入，必須牢固樹立以人為本的理念。夷陵區以網格化為基礎，以信息化為支撐，以資源整合為手段，不斷創新服務方式，將服務觸角延伸至就業、就醫、就學、住房、社保等方方面面，掃除社會管理的“盲點”與“空白”，轉變行政強制性的管理模式，寓管理于服務之中，以到位的服務推動管理的加強，既是理念的變換，也是流程的再造。它使基層工作逐步形成了民有所想、我有所謀，民有所呼、我有所應，民有所求、我有所為的工作格局，黨的全心全意為人民服務的宗旨在基層工作中得到了更充分的體現，基層群眾生活水平明顯得到改善。2012年以來，全區民生支出占公共財政預算支出逐年增長，“三農”發展進入全新高度，農民人均純收入已突破萬元大關，農村環境建設成效明顯，民生保障力度前所未有，收益貧困人口達到1萬人。

（二）盤活資源、集約高效是社會治理的關鍵點

當前社會治理存在條塊分割、多頭管理的問題，再加上本位利益痼疾，部門間、行業間并未實現資源共享、信息互通，權責不清、各自推諉的問題依然存在，影響服務效率，降低服務質量，損害了黨和政府的形象。夷陵區積極推進網格管理信息與職能部門信息融合，以電子政務辦為責任主體，建設統一的人口、法人、房屋、城市部件四大基礎信息系統，打通了基礎信息公共服務平臺技術通道，打破了信息流通壁壘，減少大量重復勞動，降低工作成本，提高資源利用率。各級部門只有工作重心下移，審批服務權限下放，職能部門與網格形成合力，才能讓“上面千條線”匯聚于“基層一張網”。只有統籌各級力量，盤活各級資源，在面向群眾反映的需求和困難時，才能實現部門工作相互支撐、相互銜接、相互促進，才能在解決公共問題時更具針對性，實效性，更富有彈性和動態適應性。

（三）科技引領，治理創新是社會治理的著力點

近年來，隨著經濟社會快速發展，社會結構、社會組織形式、社會利益格局等發生了深刻變化，人口流動、階層變動呈現新的特點，對加強和創新社會管理提出了新的更高的要求，科技為社會治理創新提供了技術上的可能。掌握群眾動態、推進部門協作、簡化工作程序、便捷群眾生活、設置預警機制，無不需要科技創新提供重要支撐。目前，因基層資金、技術、人才短缺等因素，使全區農村信息化支撐“最后一公里”問題還比較突出，在一定程度上影響了工作推進質量和進程，需要上級在資金扶持、技術創新和業務指導方面給予大力支持。社會治理創新需要“軟硬兼施”，體制機制及人力資源等“軟件”的提升也需要信息系統、電腦等“硬件”的鼎力配合，否則“兩腿”長短不一，社會治理創新走不遠，成不了。

（四）互聯共治，激發活力是社會治理的落腳點

社會治理，不是“管治”，而是“共治”。傳統的農村社會治理是以政府為唯一中心的治理結構，“社會協同”和“公眾參與”往往比較薄弱。農村社會組織既是對農民提供服務、反映訴求、規范行為、參與管理的重要載體，也是農民實現有序參與的重要途徑，同時它的非盈利性、非政府性特點，決定了它能在政府和市場之外的“第三域”為推進社會治理創新發揮獨特作用。因此，在一個開放的動態的社會里，需要形成多主體的共同管理社會的治理結構，社會力量和公眾參與在社會服務管理中的作用不可忽視和替代。“一二五”社會治理創新模式將網格化管理與農村社會組織相結合，以各職能部門服務為主，農村社會組織服務為輔，實現了基層組織單體作戰到上下協同作戰的轉變。只有通過培育引導群眾參與管理服務，承擔社會責任，才能減輕網格管理負擔，增強群眾主人翁意識，激發群眾自治活力，形成“黨政主導、公眾參與、社會協同、上下聯動”的社區管理新格局。

（作者單位：宜昌市夷陵區委黨校）