新空間下的湖南新型城鎮化

京廣高鐵和滬昆高鐵交會于長沙，不僅標志著湖南進入“高鐵時代”，也意味著經濟地理的重塑和空間格局的大調整、空間效應的大釋放，更昭示著湖南新空間經濟結構優勢的逐步形成。放眼未來，隨著渝長廈高鐵、西安至長沙高鐵等的建設，湖南將形成以高鐵為主骨架，緊密連接長三角、珠三角、成渝、閩三角等國家重大經濟區，并有效輻射中西部的快速大能量重要交通運輸樞紐，湖南的區位優勢將進一步提升。在新空間經濟結構背景下，湖南新型城鎮化的推進到了一個新的歷史性關頭，以新的戰略思維把握湖南新型城鎮化的戰略重點，使湖南“一帶一部”的特點更加鮮明、內涵更加豐富、優勢更加凸顯，成為推進“一帶一路”、長江經濟帶建設的重要支撐，勢在必行。

優化城鎮空間形態

根據土地、水資源、氣候等條件和生態環境承載能力，優化城鎮化空間布局和城鎮規模等級體系，在《湖南省主體功能規劃》確定的城鎮化地區，依托高鐵時代到來形成的新優勢、城市社會來臨呈現的新常態和湖南“四大板塊”成長的新省情，著力構建以長株潭城市群為核心，以洞庭湖城市圈、大湘南城市群、大湘西城市帶等城市組團為支撐，以京廣高鐵沿線城鎮發展帶、滬昆高鐵沿線城鎮發展帶、長渝沿線特色城鎮經濟發展帶、包茂沿線張家界、吉首、懷化生態文化旅游城鎮發展帶為軸線的“一核三組團四帶”新型城鎮化發展新格局。

把環長株潭城市群打造成國家“兩帶一群”的重要增長極。深入實施“一帶一部”戰略，積極對接和融入長江經濟帶、“一帶一路”建設，推進環長株潭城市群轉型升級，以“兩型社會”建設為契機，優化城市空間布局，推動區域高端創新要素集聚，建設具有國際水平的戰略性新興產業策源地和先進制造業中心。壯大環長株潭城市群的經濟規模與綜合功能，加快城市群城際軌道交通網絡和快速大外環建設，以長株潭復合城市為核心，以長（株潭）岳、長（株潭）益常、長（株潭）婁、長（株潭）衡為城鎮軸線，以岳陽、常德、衡陽、婁底為副中心的城鎮群組團。著力增強環長株潭城市群輻射力和帶動力，提升環長株潭城市群在“兩帶一群”（即長江經濟帶、京廣經濟帶、長江中游城市群）的戰略支點作用，打造國家區域發展戰略增長極。

發展三大省域性城市組團。立足國家戰略，突出省域特色，結合洞庭湖生態經濟區、湖南承接產業轉移示范區以及大湘西國家扶貧開發和生態文明先行示范區建設要求，大力推進洞庭湖城市圈融入長江經濟帶、大湘南城市群對接珠三角都市圈，大力培育大湘西民族文化生態城市帶。以三大省域性城市組團主體形態，構建省域經濟社會發展的重要增長極。其中，以岳陽、常德、益陽為中心，華容、澧縣（津市）、漢壽、沅江、汩羅、平江等縣（市）城為重要節點組成的洞庭湖城市圈，以推進洞庭湖生態經濟區建設為契機，以環湖公路為紐帶，因地制宜集聚發展各類濱湖城鎮，著力打造水鄉特色濃郁的中國大湖城市圈;以衡陽、郴州、永州為中心，資興、桂陽、永興、汝城、宜章、江華、東安、祁陽、耒陽、衡山等縣（市）城為重要節點組成的大湘南城市群，以推進開發開放和國家級承接產業轉移示范區建設為契機，主動對接珠三角世界級都市圈，打造開放特征明顯的產業承接主題型城市群;以張家界、吉首、懷化、邵陽為中心，桑植、花垣、鳳凰、芷江、洪江、沅陵、洞口等縣（市）城為重要節點組成的大湘西城市帶，以生態文明示范區建設和武陵山片區扶貧開發為契機，立足當地豐富的文化、旅游、生態等資源優勢，打造中西結合部地區民族文化生態城市帶。

構筑四大城鎮發展帶。沿高鐵和高速公路軸線做強做優中心城市，注重培育宜居宜業、特色鮮明的節點城鎮，構建沿省內重大交通軸線城鎮帶和由“大中城市—縣城—中心鎮—集鎮”四級網絡集成的城鎮體系，全方位拓展新型城鎮化的廣度和深度。主要打造岳陽—長株潭—衡陽—郴州、長株潭—婁底—邵陽—懷化、長沙—益陽—常德—張家界—龍山、張家界—吉首—懷化等四大城鎮發展帶，形成支撐湖南新型城鎮化發展的主體骨架。

促進各類城鎮協調發展

增強長株潭復合城市輻射帶動功能。秉持推進空間布局一體化、基礎設施一體化、產業發展一體化、城鄉建設一體化、市場體系一體化、生態環保一體化、社會治理一體化“七個一體化”的發展思路，將長株潭三市合力做大、做強、做優、做美，加快構筑三市有機銜接的綜合立體交通網絡，建造高效便利的共享信息平臺、構建安全強大的能源供應體系、安全有效的水利保障體系以及功能完備的城市基礎設施體系;以完善服務功能、改善人居環境為重點，進一步增強長株潭復合中心城市的凝聚力和輻射力，發揮其帶動區域發展的主導作用，打造現代化大都市。理順長沙作為核心城市和湘潭、株洲作為二級城市的職能分配關系，強化長沙作為省會城市的科技文化、經濟金融中心地位和高新科技、高端產業、高尖人才、豐富信息等發展要素集聚功能，不斷提升其現代化和國際化水平。株洲市更加突出新興工業基地、交通樞紐地位;湘潭市進一步加快智造新城、紅色文化旅游圣地建設，實現三市功能互補，聯動發展。

加快省域次中心城市和區域中心城市發展。大力促進岳陽長江新區提質提速發展，加快培育衡陽“西南云大”、懷化“鶴中洪芷”、常德“桃漢臨”以及邵陽中部城鎮群，將岳陽、衡陽、懷化、常德、邵陽建設成為省域次中心城市，充分發揮其在吸納農業轉移人口和帶動區域發展中的重要作用。加快郴州、益陽、永州、婁底、張家界、吉首等區域中心城市的發展，強化其在區域板塊中的中心地位。增強各中心城市在區域中的輻射帶動能力，提升城市綜合服務功能，加快特色產業發展，塑造城市特色風貌，逐步培育成為帶動區域發展的重要引擎。

促進縣級市及縣城發展。加快縣級市及縣城基礎設施建設，不斷增強道路、通信、供電、供水、排水、供熱、環衛、綠化等各項基礎設施載荷功能。依托優勢資源發展特色產業，積極承接中心城市產業轉移，加強縣（市）城與區域性城鎮群在交通、通信、管網等基礎設施的縱橫對接，創造更多就業崗位和創業機會，促進農業轉移人口就地就近市民化。以縣城擴容提質為突破口，推進中心鎮向現代新型小城市、縣（市）城向中小城市轉型。引導縣（市）城與中心鎮及其他小城鎮的協調發展，促進城鎮基礎設施向農村延伸、城鎮公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村輻射。

促進湖湘特色城鎮發展。依托湖南現有山水脈絡等獨特自然風光，以及歷史文化、區位優勢和發展基礎，挖掘湖湘文化和地方文化的固有基因和獨特魅力，促進湖湘文化本底資源與湖湘山水生態資源的有機結合，積極改善人居環境，著力營造一批既能承載鄉村鄉土記憶和歷史文化風貌的優宜聚居之所，也能適應現代生活的產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展的新型特色城鎮，實現“產城互動、以產促城”。

強化城鎮建設空間管控

合理劃分城鎮空間。按照“嚴控增量、盤活存量、優化結構、集約高效”的原則，轉變城鎮發展方式，實現由單純追求城鎮空間的變化過程和集聚過程向追求城鎮空間的關聯過程和重組過程的轉變，科學厘清城鎮發展邊界，規范新城新區建設，加強工業園區管控，集約利用城鎮建設用地，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，形成生產、生活、生態空間的合理組構與集團對接。適度優化工礦建設空間、增加生活用地，特別是居住用地，切實保護耕地、林地、菜地等農業空間;嚴格保護具有重要生態服務功能和重要生態防護功能的禁止性、限定性開發區域。

科學利用國土空間。立足全省國土空間的自然狀況，以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化、城鎮化為基準，以縣級行政區為基本單元，科學、適度開發利用國土空間資源，積極推進全省主體功能區建設，努力構建區域布局合理、功能定位清晰、人與自然和諧相處的國土空間開發格局。按國土開發內容，以城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區等三個國土空間類型確定不同的城鎮化發展目標取向。積極盤活城鎮存量用地，挖掘存量用地潛力。加大土地整理和閑置土地處置力度，對城中村、棚戶區等用地開展二次開發，積極整合邊角用地，最大限度提高土地利用率，增加建設用地有效供給，建立農村宅基地退出補償機制，提高土地資源利用效率。城市化地區（重點開發區域）重點進行工業化和城鎮化開發，以提供工業品和服務產品為主體功能，同時提供農產品和生態產品;農產品主產區（限制開發區域）以增強農業綜合生產能力作為首要發展任務，限制大規模高強度工業化、城鎮化開發，以提供農產品為主體功能，同時提供生態產品、服務產品和工業品;重點生態功能區（限制開發區域）以增強生態產品生產能力作為首要任務，限制大規模高強度工業化、城鎮化開發的地區，以提供生態產品為主體功能，同時提供一定的農產品、服務產品和工業品。

優化保護生態空間。牢固樹立生態文明觀念，進一步優化全省生態空間分布，加強武陵山片區、湘江源頭區域國家生態文明先行示范區、長株潭城市群生態綠心以及東江湖、大圍山生態旅游示范區建設，探索建立以世界自然文化遺產、國家自然保護區、國家風景名勝區、國家森林公園為主體的國家公園體制，保護以重要生態功能區為主體、以禁止開發區域為支撐的生態空間，提升重點生態功能區質量，確保重要生態系統以及主要物種得到有效保護，提高生態產品供給能力，著力構建以洞庭湖為中心，以湘資沅澧水域為脈絡，以武陵——雪峰、南嶺、羅霄——幕阜山脈為自然屏障的生態安全戰略格局，為全省城鎮化發展、自然資源持續開發和產業有序配置提供基礎資源。

（作者分別系湖南省社會科學院社會學所所長、研究員，省社會科學院副院長、研究員）