京津冀協(xié)同發(fā)展要下好環(huán)保先手棋

推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)是三大突破口。北京市統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的京津冀三地最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年以來(lái)，京津冀三地政府啟動(dòng)并推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)一體化等領(lǐng)域初見(jiàn)成效，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)。

三大重點(diǎn)領(lǐng)域中，生態(tài)一體化具有特殊的關(guān)鍵地位，對(duì)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和交通的發(fā)展起著獨(dú)特的支撐作用。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，要下好環(huán)保先手棋。

京津冀一體化，環(huán)保是首要誘因和主要目的

京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群，都是國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域城市群，同時(shí)也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)有力的引擎和增長(zhǎng)極。與其他兩個(gè)城市群相比，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展面臨著資源底子薄、生態(tài)環(huán)境差，發(fā)展空間和承載能力嚴(yán)重不足的缺陷。水資源缺乏、水環(huán)境污染、大氣質(zhì)量差等特點(diǎn)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民安居樂(lè)業(yè)的期望值差距十分明顯。參與京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃整體方案的專(zhuān)家之一、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文提出，京津冀一體化，環(huán)保是首要誘因和主要目的。

資源生態(tài)環(huán)境對(duì)京津冀區(qū)域發(fā)展的影響主要集中在兩方面。一是資源匱乏制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。京津冀地區(qū)是全國(guó)水資源最短缺，大氣污染、水污染最嚴(yán)重，資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最尖銳的地區(qū)。以水資源為例，根據(jù)規(guī)劃，2015年北京全年水資源供給量為36.8億立方米，人均為182.3立方米。天津市通過(guò)南水北調(diào)、引灤入津兩大外調(diào)水源，人均水資源供給量為229.59立方米。京津兩個(gè)直轄市人均水資源量均遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均1000立方米的缺水警戒線。國(guó)家發(fā)改委環(huán)資司司長(zhǎng)何炳光指出，資源環(huán)境問(wèn)題，已經(jīng)成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展最短的短板。

二是生態(tài)環(huán)境惡化倒逼京津冀三地聯(lián)合治理。2013年9月，國(guó)務(wù)院正式公布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（即“大氣十條”），這被認(rèn)為是有史以來(lái)考核最為嚴(yán)格的空氣治理行動(dòng)計(jì)劃。計(jì)劃明確要求，到2017年，京津冀地區(qū)細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度下降25%，北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。完成這一計(jì)劃，京津冀三地面臨著巨大的挑戰(zhàn)。拿北京來(lái)說(shuō)，2014年，北京“全力打好大氣污染防治這場(chǎng)硬仗”，在減煤、減排、控車(chē)、降塵等方面采取了一系列有力措施，最終實(shí)現(xiàn)PM2.5濃度下降4%。而這一指標(biāo)并未完成去年初北京市政府提出的下降5%左右的目標(biāo)。從整個(gè)京津冀區(qū)域來(lái)看，形勢(shì)同樣嚴(yán)峻，在環(huán)境保護(hù)部公布的2014年空氣質(zhì)量相對(duì)較差的前10位城市中，京津冀占據(jù)8席。鑒于大氣流動(dòng)性和污染擴(kuò)散性的特點(diǎn)，京津冀地區(qū)要想如期完成上述指標(biāo)，除了加強(qiáng)協(xié)作、加大聯(lián)防聯(lián)控力度以外別無(wú)他法。

就產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)三者間的關(guān)系而言，京津冀三地在生態(tài)環(huán)境治理方面優(yōu)先進(jìn)行合作、積極探索實(shí)踐，可以有效牽引和帶動(dòng)三地間產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移和交通規(guī)劃合作。一方面，產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移必須考慮承接地的生態(tài)環(huán)境和資源承受能力，針對(duì)京津冀區(qū)域水資源和土地資源匱乏的現(xiàn)狀，只有下大力整治和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，將環(huán)境和資源的整體承受能力提高，才能為后續(xù)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移提供必要支撐；另一方面，交通的互聯(lián)互通和一體化合作，也需要在減少機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放、降低車(chē)輛能源消耗、解決交通擁堵等問(wèn)題上聚焦用力。因此，必須把生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，通過(guò)落子破局，取得事半功倍的效果。

生態(tài)一體化初見(jiàn)成效，面臨難題亟待破解

壓力之下必有動(dòng)力。北京市統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)近日發(fā)布數(shù)據(jù)指出，2014年，京津冀三地全面加強(qiáng)污染防治工作。北京制定《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，限增量與優(yōu)存量并舉，全年關(guān)停退出一般制造業(yè)和污染企業(yè)392家；改造燃煤鍋爐6595蒸噸，壓減燃煤280萬(wàn)噸，淘汰老舊機(jī)動(dòng)車(chē)47.6萬(wàn)輛，基本淘汰黃標(biāo)車(chē)。天津和河北在淘汰黃標(biāo)車(chē)及老舊汽車(chē)、關(guān)停污染企業(yè)、改造燃煤鍋爐、加大高耗能產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)力度等方面也做了大量工作。在京津冀三地共同努力下，空氣質(zhì)量有所提升。2014年，京津冀地區(qū)細(xì)顆粒物年均濃度降至93微克/立方米，比2013年下降12%，空氣質(zhì)量年平均達(dá)標(biāo)天數(shù)為156天。

此外，2014年，京津冀三地加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，簽署生態(tài)環(huán)境建設(shè)合作協(xié)議，完成10萬(wàn)畝京冀生態(tài)水源保護(hù)林、25萬(wàn)畝張家口壩上地區(qū)退化林改造、森林防火和林業(yè)有害生物聯(lián)防聯(lián)治等一系列生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，積極開(kāi)展生態(tài)環(huán)境信息共享，形成了三地聯(lián)手開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)新局面。目前，北京森林覆蓋率已超過(guò)40%，天津森林覆蓋率在10%左右，河北森林覆蓋率接近30%。

今年6月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控國(guó)際研討會(huì)在北京召開(kāi)。京津冀區(qū)域大氣污染治理“路線圖”，即《區(qū)域大氣污染防治中長(zhǎng)期規(guī)劃》正式啟動(dòng)編制。據(jù)介紹，該規(guī)劃是我國(guó)首個(gè)“區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃”。專(zhuān)家分析，僅今年一年，投入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理的資金就將達(dá)59億元。

以上數(shù)據(jù)和事實(shí)表明，京津冀三地環(huán)保力度空前，成效初顯。與此同時(shí)，也暴露出一系列問(wèn)題，如地方治污經(jīng)濟(jì)損失大、區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不合理、治理機(jī)制缺乏整合統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引發(fā)新的生態(tài)污染、過(guò)度開(kāi)發(fā)破壞環(huán)境等，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)仍然十分艱巨。

治污對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響大。以河北省為例，2014年，河北省開(kāi)展了歷史上規(guī)模最大、查處最嚴(yán)的環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)，查處環(huán)境違法企業(yè)7090家，行政處罰環(huán)境違法案件2357起，最終實(shí)現(xiàn)鋼鐵減產(chǎn)1500萬(wàn)噸，水泥近4000萬(wàn)噸，平板玻璃2500萬(wàn)噸，折合成產(chǎn)值，損失超過(guò)數(shù)千億。當(dāng)年，河北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)6.5%，低于預(yù)期1.5個(gè)百分點(diǎn)。河北省環(huán)保廳廳長(zhǎng)陳國(guó)鷹介紹：“據(jù)測(cè)算，化解過(guò)剩產(chǎn)能、治理大氣污染影響河北省生產(chǎn)總值增速約1.75個(gè)百分點(diǎn)。”

跨現(xiàn)有行政區(qū)劃執(zhí)法難。今年6月初，京津冀及周邊地區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)排放控制工作協(xié)作小組辦公室揭牌成立，成員包括七個(gè)省區(qū)市，從頂層設(shè)計(jì)上為跨區(qū)域治理打下了良好的基礎(chǔ)，但目前建立區(qū)域統(tǒng)一的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)超標(biāo)車(chē)異地處罰還無(wú)法實(shí)現(xiàn)。據(jù)北京市環(huán)保局機(jī)動(dòng)車(chē)排放管理處處長(zhǎng)李昆生介紹，由于排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管數(shù)據(jù)不共享、異地執(zhí)法難等問(wèn)題，目前對(duì)于外地車(chē)在京排放超標(biāo)的違法行為，北京市相關(guān)部門(mén)只能采取勸返的手段，沒(méi)法處罰，所以很難對(duì)違法行為起到震懾作用。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全不統(tǒng)一影響執(zhí)法效果。近年來(lái)，針對(duì)京津冀地區(qū)的大氣污染狀況，北京、天津先后大幅提高了二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮四項(xiàng)主要污染物的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但河北省排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與京津地區(qū)差別較大，其四項(xiàng)主要污染物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為京津地區(qū)的2至3成。由此帶來(lái)的直接后果是，由于違法成本較低，河北省一些企業(yè)寧可違法認(rèn)罰也不愿意轉(zhuǎn)型升級(jí)。

上述問(wèn)題的存在，對(duì)推進(jìn)京津冀生態(tài)一體化進(jìn)程形成了制約，亟需京津冀三地和國(guó)家相關(guān)部門(mén)群策群力、通力破解。

聚焦區(qū)域協(xié)作，在重點(diǎn)領(lǐng)域取得體制機(jī)制突破

京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作，涉及區(qū)域規(guī)劃、項(xiàng)目工程、體制機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法等方方面面，其中，體制機(jī)制是最難實(shí)現(xiàn)，但也是最穩(wěn)定和關(guān)鍵的保障。因此，在重點(diǎn)領(lǐng)域取得體制機(jī)制改革突破，是當(dāng)下必須重視和考慮的問(wèn)題。在這個(gè)方面，一年多來(lái)，京津冀三地按照中央部署要求，圍繞生態(tài)共建共享，簽署了一系列生態(tài)保護(hù)合作協(xié)議，啟動(dòng)了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制、京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、京津冀晉魯豫內(nèi)蒙古7地機(jī)動(dòng)車(chē)排放控制工作協(xié)調(diào)機(jī)制等一系列協(xié)作機(jī)制，并取得了初步成效。2014年11月，APEC會(huì)議期間，京津冀及周邊地區(qū)聯(lián)手治污，打了一場(chǎng)漂亮的藍(lán)天守衛(wèi)戰(zhàn)。結(jié)合當(dāng)前京津冀生態(tài)環(huán)境一體化中面臨的問(wèn)題，尤其要在以下幾個(gè)方面下功夫。

建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。由于歷史和地理環(huán)境等方面的原因，河北的承德、張家口、保定和滄州等地，長(zhǎng)期承擔(dān)著京津生態(tài)屏障的功能，為保障京津生態(tài)做出重大犧牲。京津兩地雖然也給予了一定的補(bǔ)償，但與當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)生態(tài)付出的代價(jià)相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。河北省政協(xié)副秘書(shū)長(zhǎng)徐英說(shuō)：“目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，沒(méi)有充分考慮生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)或保護(hù)需要的科學(xué)成本，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。” 生態(tài)文明體制改革要樹(shù)立鮮明的導(dǎo)向，讓保護(hù)者受益損害者受罰，因此，京津冀亟需建立科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。徐英建議，“應(yīng)研究建立自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，探索定量化的自然資源和生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)辦法。同時(shí)，應(yīng)推進(jìn)京津冀生態(tài)補(bǔ)償型產(chǎn)業(yè)合作，既可以改善京津冀生態(tài)治理，也能同步解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的脫貧致富問(wèn)題。”

完善幫扶機(jī)制。京津冀三地協(xié)同發(fā)展的一個(gè)突出特點(diǎn)是，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。北京、天津作為北方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，與河北的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展水平有很大差異。但在環(huán)境保護(hù)整治中，河北相關(guān)地區(qū)承擔(dān)了較重的任務(wù)，與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力很不匹配。因此，要想在較短時(shí)間內(nèi)取得協(xié)同發(fā)展成效，不可避免要采取定向幫扶措施。目前，這方面的工作已有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，今年5月出臺(tái)的《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》，將北京、天津、唐山、廊坊、保定、滄州六市劃為京津冀大氣污染防治核心區(qū)，并簽訂大氣污染防治合作協(xié)議，開(kāi)展結(jié)對(duì)合作。其中，北京結(jié)對(duì)廊坊、保定，天津結(jié)對(duì)唐山、滄州進(jìn)行大氣治理。據(jù)報(bào)道，今年北京安排4.6億元資金，支持廊坊和保定進(jìn)行“煤改氣”等污染防治工作，天津投入4億元支持唐山和滄州的污染治理。專(zhuān)家認(rèn)為，這種制度性幫扶安排，對(duì)于提高大氣污染治理的綜合成效會(huì)起到促進(jìn)和推動(dòng)作用。

健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。解決區(qū)域生態(tài)問(wèn)題，最有效的技術(shù)和管理手段之一，就是要建立和完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施。當(dāng)前京津冀三地存在著區(qū)域特征污染物監(jiān)測(cè)體系不完善，區(qū)域治理目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一的問(wèn)題。尤其是在一系列排放標(biāo)準(zhǔn)上，三地還在各行其是。以排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)為例：京津冀三地為9：7：1，即北京已達(dá)到河北9倍之多。大氣污染治理是一個(gè)區(qū)域性問(wèn)題，排放標(biāo)準(zhǔn)不一帶來(lái)的后果是污染在區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移，對(duì)整個(gè)區(qū)域而言，污染源并未消除。因此，建立區(qū)域協(xié)調(diào)一致的生態(tài)環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系已成為當(dāng)務(wù)之急。對(duì)此，全國(guó)政協(xié)委員、北京市副市長(zhǎng)程紅建議，在正在修訂的國(guó)家《大氣污染防治法》中針對(duì)聯(lián)防聯(lián)控增設(shè)專(zhuān)章，并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)家研究制定《京津冀區(qū)域大氣污染防治條例》。

京津冀及周邊地區(qū)加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控，打響了區(qū)域生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)，這對(duì)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長(zhǎng)極，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。