以通勤鐵路為重點推進京津冀“四個交通”建設

京津冀協同發展戰略是新常態下引領區域發展的重大國家戰略，要著力構建現代化交通網絡系統，把交通一體化作為先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡。京津冀交通一體化的內涵很豐富，包括軌道交通一體化、公路網一體化、航空運輸一體化、港口運輸一體化、管道運輸一體化、交通樞紐一體化、管理服務一體化、物流發展一體化等多方面內容。京津冀交通一體化的重要目標是在未來形成以京津城區為兩個內核、以1小時左右的時間距離為半徑的綜合交通運輸體系，連接周邊多個衛星城，形成以交通為基礎、以產業為載體、有完善城市功能的大都市區域新格局。要形成這樣的新格局，就必須有改革的精神。因為京津冀交通一體化不僅僅是滿足現有的交通需要，而是要用交通一體化建設來布局和引領大都市區域發展，疏解北京的非首都功能，再進行產業分工協作一體化，最終實現城市功能一體化和大都市區域協同發展。推進京津冀交通一體化的重點是建設跨域通勤鐵路，落實好“綜合交通、智能交通、綠色交通、安全交通”的發展理念。

京津冀交通一體化必須高度重視跨域通勤鐵路建設

國際經驗表明，城市的發展形態與相應的交通運輸方式必須實現耦合發展，關鍵是解決好城市人口職住平衡的通勤需要，大運量、安全、可靠的軌道交通是大城市和城市群內部解決職住平衡的主要手段。交通一體化作為京津冀協同發展率先突破的領域之一是完全正確的，但京津冀交通一體化不應該只把注意力集中在城際客專鐵路和高速公路網絡上。京津冀交通一體化必須高度重視、特別關注跨市域的通勤鐵路建設，并盡快把城市軌道交通規劃建設的重點轉移過來，這是北京、天津引領周邊城鎮和區域經濟發展、有序疏解北京非首都功能最有實質性意義的工作，而且代價低、見效快、貢獻大、影響長遠。發達國家的經驗是：兩個相鄰的城鎮之間，只要跨區域上班的通勤人口超過15%，兩地的交通建設，就自發地納入同一個大都市交通規劃區，成立相應的交通規劃組織，負責交通的統一規劃和建設。

京津冀是以北京、天津為核心的兩個大都市區（metropolitan area）與河北省的城市群（urban agglomeration）的區域聯合體。城市化過程在大都市區和城市群發展階段對鐵路和軌道交通的要求是非常明顯的。大都市區必須解決的是通勤的同城化，因此是通勤圈、生活圈;而城市群要解決的是商務、旅游的同城化，主要是商務圈、旅行圈。大都市區可以帶動城市群內相當一批中小城市或小城鎮的發展，特別是那些可以通過軌道交通系統與相應中心城市實現當日通勤的中小城市或小城鎮（即衛星城），它們本身就已經成為大都市區的組成部分。在衛星城本身不能提供足夠工作機會，如果居民又不能依靠軌道交通實現與核心城區有效通勤的情況下，職住分離不平衡必然導致衛星城難以正常發揮功能。世界各地相當多不成功的衛星城建設，大都是未能與核心城區建立起緊密的經濟與交通聯系。通勤圈范圍已經成為各國判別形成大都市區的首要標準，而我們長期未能在“大北京”或“首都圈”等建設上有所作為，恰恰是未能牢牢抓住這個核心問題。北京市目前已有17條467公里地鐵運營線路，工作日客流量達千萬人次，但由于對跨市域通勤鐵路未能予以重視，軌道通勤仍主要限制在半徑約30公里的市域范圍內。目前東京的地鐵里程僅為312公里，而東京大都市圈的通勤鐵路卻超過2000公里，日均軌道通勤4000多萬人次的一多半都來自約70公里通勤圈范圍的周邊縣。在構建公交優先的北京都市區通勤圈進程中，能否盡快形成連接核心市區與衛星城的軌道通勤體系具有關鍵性作用。

因此，北京市應當通過建設高效的跨域軌道通勤體系實現大都市區轉型，承擔起京津冀協調發展戰略所要求的核心功能。近期可依次向東、東南、南和西南等方向規劃建設至三河、大廠、香河、廊坊、固安和涿州的5—6條跨市域通勤鐵路。某些方向已有規劃或在建的市域軌道交通線路應延長成為跨市域線路，目前仍為空白方向的則必須盡快規劃建設。在這幾個方向形成約50—70公里半徑的跨域軌道通勤區，既符合規劃的京津冀協同發展方向，也滿足中央關于跨域疏散非首都功能的要求。結合軌道交通引導的土地綜合開發模式，每個通勤方向都能夠為北京在職住平衡基礎上有效疏解上百萬人口和承擔相關產業轉移的任務。

京津冀加快建設跨域通勤鐵路的具體思路

第一，建設以北京為中心的京津冀跨域通勤鐵路體系首先要找準問題和切入點。京津冀已有的交通體系在各自的中心城區建成了比較完善的地鐵和公交系統，城市之間也有相對完善的城際鐵路和汽車客運，瓶頸問題就是缺乏連接北京中心城區與市郊城鎮以及相鄰的天津、河北的市鎮的跨域通勤鐵路。北京作為特大城市在加快城市軌道交通建設中已經意識到不能只考慮地鐵和輕軌，但市郊鐵路和市域鐵路等模糊概念也對其大都市通勤鐵路的應有發展造成了不利影響。目前市郊鐵路的概念與規劃思路、現有國鐵線位及管理體制顯然都難以適應北京發展跨市域通勤鐵路的需要。市域鐵路的概念顯然也難以適應大都市區跨行政邊界的發展要求。因此，必須積極探索大都市區規劃及其交通規劃、建設的體制，在北京都市區的主要空間拓展方向加快通勤鐵路建設，避免造成重大延誤。北京原來的城市軌道交通規劃分為M線、L線、R線、S線，分別代表市區地鐵、城市輕軌、快速地鐵和市郊鐵路，市郊鐵路是指利用北京市范圍內既有的國鐵線路。原來北京市郊鐵路的線路規劃局限于在市域內利用既有國鐵線路的思路上，將其改造成往來于中心城區與新城之間的軌道交通工具。在不具備利用既有國鐵資源的條件下，一些原本非常必要的方向上放棄了通勤鐵路的發展。北京大都市區的一些主要拓展方向上較難利用既有國鐵線路資源，必須自主加快通勤鐵路的建設。市郊鐵路的概念和規劃思路已不能適應通勤鐵路發展和京津冀大都市圈協同發展的需要，應盡快調整。同樣的道理，也要重視天津大都市區的通勤鐵路建設，并把京津兩大都市區的通勤鐵路納入京津冀交通一體化的整體規劃中統籌考慮。

第二，要高度重視軌道交通樞紐建設，實現軌道交通之間、軌道交通與其他運輸方式之間互聯互通，提高換乘效率。一個成功的案例是東京大都市區，從一都三縣到一都七縣，其通勤圈內3500萬人口日均軌道交通發送量4074萬人次，其中一半以上來自東京都以外50—70公里半徑的范圍，一個很重要的因素是軌道交通線路的結構形態，周邊所有跨域軌道交通線都與環狀的山首線相連，帶來了極大的樞紐化便利。因此，建成以北京中心城區為核心的放射狀跨域通勤鐵路，都與環狀的地鐵10號線的站點無縫連接，形成高效換乘的大都市跨域通勤軌道交通結構形態。

第三，軌道加土地綜合開發能支撐跨市域通勤鐵路建設運營。過去對發展大都市區通勤鐵路不積極，一個原因是政府和交通部門擔心難以承擔跨市域行政邊界的軌道交通建設及運營成本。如果能夠借鑒日本和香港的經驗，實現與沿線地方合作開發車站土地資源，就完全可以解決軌道交通建設運營所需要的資金困局。北京周邊隸屬河北省的部分縣市當然缺少建設、運營通勤鐵路的財力，但卻擁有北京最缺少的土地資源。因此，可在構建北京大都市軌道通勤圈的過程中盡快實行跨市域軌道交通加土地的聯合開發模式，可由沿線城市通過土地入股支持大都市區通勤鐵路企業建設與運營。國家近期允許鐵路和軌道交通企業進行車站及線路用地綜合開發，已經創造了最重要的政策條件，應該盡可能全力對接。建設京津冀跨域通勤鐵路相對造價低、易施工，要盡可能利用好軌道加土地開發政策，支持通勤鐵路公司跨市（省）域建設與運營，其投融資和運營補貼可采用土地入股，也可爭取中央財政的鼓勵性資金。可一并考慮引入社會資本以及解決公共服務均等化等問題，采用相應的PPP模式引入民間資本。京津冀在合作發展跨域通勤鐵路的過程中要探索大都市區公共基礎設施規劃建設運營的新體制新機制，對全國其他大城市群實現協同發展也有借鑒意義。

按照“四個交通”理念推進京津冀一體化

面對新一輪科技革命和產業變革的重大機遇和挑戰，黨的十八大明確提出了創新驅動發展戰略。推進京津冀協同發展要全面落實創新驅動發展戰略，貫徹好“綜合交通、智能交通、綠色交通、安全交通”的發展理念，把通勤鐵路納入綜合交通運輸體系中，加快推進京津冀交通一體化建設。

按照“綜合交通”發展理念，打破行政區域的分割，實現京津冀三地的鐵路、公路、港口和機場互聯互通，實現區域內多種運輸方式相互銜接，鐵路相連，公路相通。大力促進交通運輸組織創新和商業模式創新，鼓勵發展水鐵聯運、鐵空銜接等多式聯運服務，大力發展區域內公共交通，著力提升區域一體化運輸服務水平。

按照“智能交通”發展理念，加快推動互聯網等新技術、新業態與交通運輸領域的深入融合，以信息化、智能化為牽引，推動現代信息技術與交通運輸管理和服務全面融合，實現交通運輸設施裝備、運輸組織的智能化和運營效率、服務質量的提升。打造“互聯網+交通”的區域高效信息服務系統，推進多種出行方式信息服務對接和一站式服務。鼓勵和支持交通信息化服務平臺建設，鼓勵和支持互聯網平臺對客戶開展個性化的交通服務創新，運用信息化服務手段整合社會交通資源，實現高效率的“門到門、點對點”的交通運輸服務。加強智能交通標準化工作，著力提升智能化交通管理水平。

按照“綠色交通”發展理念，推進節能減排，加大新能源、清潔能源車輛推廣力度，對傳統交通運輸設施進行改造，大力加快充電樁、充電站等基礎設施建設。加快推進綠色循環低碳交通基礎設施建設、節能環保運輸裝備應用;在規劃、建設、運營、養護等各個環節集約節約利用資源、保護生態環境，提高交通運輸設施裝備節能環保水平，提高土地、岸線等資源利用效率，例如在交通通道的規劃建設中，統籌協調，公路、鐵路、管道、橋梁在京津冀交通大通道中統一規劃、協同建設，可以節約土地，大大提高土地的共用經濟效率。

按照“安全交通”發展理念，強化京津冀區域安全治理體系和治理能力建設，提高交通運輸安全發展的防、管、控能力。大力提高交通運輸安全應急處置能力，推進安全生產長效機制建設，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，強化重點時段、重點地區、重點領域、重點環節的安全監管。京津冀三地的交通管理部門，加強協調協同，切實“管好安全規劃、管好安全標準、管好安全政策、管好公共安全服務”，實現交通安全一體化管理。

（作者：北京交通大學經濟系主任、教授，北京交通發展研究基地學術委員）

責任編輯：梁齊勇