北京社會(huì)組織管理體制改革的思路與對(duì)策

北京是我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量最多、增長(zhǎng)最快的城市之一，但由于管理體制尚存在一些問題，社會(huì)組織的功能并沒有得到充分發(fā)揮。黨的十八大報(bào)告指出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，將現(xiàn)代社會(huì)組織體制與社會(huì)管理體制、基本公共服務(wù)體系、社會(huì)管理機(jī)制并列起來， 是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)體制改革的重要目標(biāo)，也是未來北京市社會(huì)組織管理體制改革的重要著力點(diǎn)。

社會(huì)組織管理體制改革的必要性

改革開放以來，北京市社會(huì)組織獲得快速發(fā)展，截止到2012年12月底，北京市共登記社會(huì)組織7975個(gè)，其中市級(jí)社會(huì)組織1826個(gè)、區(qū)縣社會(huì)組織6149個(gè);社會(huì)團(tuán)體3402個(gè)、民非4354個(gè)、基金會(huì)219個(gè)。另外，備案社區(qū)社會(huì)組織11813個(gè)。這些社會(huì)組織已經(jīng)成為促進(jìn)北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。

與世界發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是世界城市的目標(biāo)相比，北京的社會(huì)組織發(fā)展還有較大差距。目前北京市每萬人擁有社會(huì)組織5.9個(gè)，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般超過50個(gè)。北京市社會(huì)組織對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率也較低，從社會(huì)組織自身的能力來看，社會(huì)組織資源整合能力弱，籌募資源的渠道單一，缺乏勸募手段和形式，社會(huì)組織專業(yè)性不足。

究其原因，社會(huì)組織管理體制不合理是阻礙北京市社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵因素，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，社會(huì)組織立法滯后。在地方性立法層面，北京市尚未出臺(tái)有關(guān)社會(huì)組織的地方立法或政府規(guī)章，社會(huì)組織規(guī)范管理和發(fā)揮作用缺乏法律依據(jù)。

第二，社會(huì)組織“雙重”管理體制存在很多弊病。“雙重”管理導(dǎo)致多頭管理與注冊(cè)困境并存;分級(jí)登記與分級(jí)管理并存;監(jiān)管責(zé)任推諉與監(jiān)管內(nèi)容重復(fù)并存;干預(yù)過度或放任不管并存;限制競(jìng)爭(zhēng)與限制活動(dòng)地域并存等困境。

第三，社會(huì)組織登記管理機(jī)構(gòu)不健全。一方面，登記管理機(jī)關(guān)職責(zé)定位不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，特別是在涉外社會(huì)組織的管理上，民政部門缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。另一方面，區(qū)縣登記管理機(jī)關(guān)力量薄弱，全市16區(qū)縣登記管理機(jī)關(guān)正式編制僅有45人，最少的僅有1人，難以全面履行登記、管理、監(jiān)督和執(zhí)法等職責(zé)。

另外，北京市民政局和市委社工委在管理職能上存在較為嚴(yán)重的交叉等。面對(duì)這些問題，亟需加快社會(huì)組織管理體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷提高服務(wù)管理水平和自我發(fā)展能力，努力增強(qiáng)社會(huì)組織的創(chuàng)造活力。

北京市社會(huì)組織管理體制改革的思路

以《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（下文簡(jiǎn)稱《方案》）為參照，以形成職能清晰、權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的社會(huì)組織管理體制的目標(biāo)為導(dǎo)向，可以針對(duì)北京市社會(huì)組織管理體制改革提出如下幾點(diǎn)思路。

第一，尊重既有制度安排，推進(jìn)社會(huì)組織管理體制改革。作為歷史沿革最久遠(yuǎn)、上下關(guān)系較順暢的管理機(jī)構(gòu)，北京市民政局在北京市社會(huì)組織管理中發(fā)揮了非常重要的作用，也取得了比較突出的成績(jī)。隨著國(guó)家推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略方針的確立，北京市委社會(huì)工委、市社會(huì)辦作為推進(jìn)首都社會(huì)建設(shè)的重要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)于2009年正式成立，它的一項(xiàng)重要職責(zé)就是“宏觀指導(dǎo)本市社會(huì)組織建設(shè)與發(fā)展，擬訂并組織實(shí)施社會(huì)組織建設(shè)的規(guī)劃和政策措施，協(xié)調(diào)推進(jìn)社會(huì)組織改革和發(fā)展工作”。在工作實(shí)踐中，社會(huì)工委、社會(huì)辦在樞紐型社會(huì)組織體系的建設(shè)、社會(huì)組織黨建、社會(huì)組織培育等方面開展了一系列較具創(chuàng)新性的工作，也取得了實(shí)際的成效。客觀地說，兩個(gè)部門在社會(huì)組織管理方面各有所長(zhǎng);但不可否認(rèn)的是，這兩個(gè)部門在涉及社會(huì)組織管理的實(shí)際工作中又存在著一定的職能交叉和職責(zé)重疊現(xiàn)象，亟待區(qū)分職能、理順關(guān)系。

第二，完善政策法規(guī)體系，保障社會(huì)組織規(guī)范有序發(fā)展。隨著社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理工作的不斷推進(jìn)，社會(huì)組織的發(fā)展不斷加速，但原有的規(guī)章條例已經(jīng)無法滿足對(duì)數(shù)量和種類日益增多的社會(huì)組織實(shí)施有效管理的要求。為了保障社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序的發(fā)展，特別需要突破原有的雙重管理體制，建立符合“政社分開”要求的系統(tǒng)化的政策法規(guī)體系。其他如稅收政策、薪酬政策、職稱評(píng)定政策、資金支持政策等也亟待系統(tǒng)規(guī)劃和科學(xué)設(shè)計(jì)，由此形成完善的政策法規(guī)體系，確保社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)范和有序。

第三，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，促進(jìn)社會(huì)組織平穩(wěn)有序發(fā)展。無論是“政社分開”還是“政府職能轉(zhuǎn)移”，除了要解決“不該管的管得過多”或者“職能越位”的問題之外，還要解決“該管的沒有管好”或者“職能缺位”的問題。反映在社會(huì)組織管理體制方面，就是要適當(dāng)收縮或簡(jiǎn)化政府操作的審批、登記等程序或手續(xù)，著力建構(gòu)系統(tǒng)化、多手段的監(jiān)管體系，包括專業(yè)化的評(píng)估體系和政治性的黨建體系，以此促進(jìn)社會(huì)組織自身的管理制度建設(shè)和運(yùn)作能力提升，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的平穩(wěn)有序發(fā)展。

第四，加強(qiáng)公共服務(wù)購(gòu)買，提升社會(huì)組織自我發(fā)育能力。盡管北京市社會(huì)組織發(fā)展水平在國(guó)內(nèi)居于領(lǐng)先位置，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的水平相比較，特別是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要相比較，仍然顯得非常不足。為此，以政府為主體，協(xié)同其他各種社會(huì)單元，加強(qiáng)向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，不僅可以直接地改善社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)條件，而且可以借助特定指向的服務(wù)購(gòu)買，間接地為社會(huì)組織明確發(fā)展方向、增強(qiáng)專業(yè)能力發(fā)揮作用，促進(jìn)社會(huì)組織的自我發(fā)育和獨(dú)立生長(zhǎng)。

推進(jìn)北京市社會(huì)組織管理體制改革的具體舉措

首先，改革社會(huì)組織的登記管理制度。一是實(shí)施社會(huì)組織直接登記制度。按照《方案》的要求，對(duì)北京社會(huì)組織進(jìn)行分類和界定，對(duì)于符合行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織類型的，新成立的社會(huì)組織統(tǒng)一由民政部門直接登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。下放非公募基金會(huì)、異地商會(huì)登記管理權(quán)限，地市級(jí)基金會(huì)和異地商會(huì)的管理權(quán)限下放到區(qū)縣;改革行業(yè)協(xié)會(huì)登記制度，允許行業(yè)協(xié)會(huì)吸收異地同行會(huì)員，跨地區(qū)開展活動(dòng);逐步推進(jìn)涉外社會(huì)組織登記管理試點(diǎn)，完善境外非政府組織備案機(jī)制，建立境外非政府在京活動(dòng)報(bào)告制度。對(duì)于基層社區(qū)社會(huì)組織可以直接在街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，探索社區(qū)社會(huì)組織由備案轉(zhuǎn)為登記的條件和程序。增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性，允許同一行業(yè)根據(jù)需要成立多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)。允許吸納非本地籍會(huì)員加入本地行業(yè)協(xié)會(huì)。二是降低社會(huì)組織登記的門檻。降低社會(huì)組織登記對(duì)人、財(cái)、物的要求，具體來說有四個(gè)方面：降低開辦（注冊(cè)）資金要求;降低住所要求;降低人員配備要求;放寬社區(qū)社會(huì)組織登記條件。三是簡(jiǎn)化社會(huì)組織的登記程序。簡(jiǎn)化社會(huì)組織的登記程序，受理申請(qǐng)后的審批程序縮短至10個(gè)工作日。除依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)另有規(guī)定外，將社會(huì)團(tuán)體申請(qǐng)籌備成立環(huán)節(jié)與成立登記環(huán)節(jié)進(jìn)行合并。社會(huì)團(tuán)體發(fā)起人憑登記管理機(jī)關(guān)同意擬成立社會(huì)團(tuán)體名稱的批復(fù)，開展籌備工作，并于籌備完成后，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)成立登記。簡(jiǎn)化民辦非企業(yè)單位名稱預(yù)先核準(zhǔn)。減少核準(zhǔn)事項(xiàng)，登記管理機(jī)關(guān)僅對(duì)民辦非企業(yè)單位名稱進(jìn)行審核。舉辦者在申請(qǐng)成立登記時(shí)擬定的名稱及其他有關(guān)材料不符合規(guī)定的，由登記管理機(jī)關(guān)給予指導(dǎo)，一次性告知改正。

其次，科學(xué)劃分社會(huì)組織的管理機(jī)構(gòu)與職能。社會(huì)組織管理體制改革的目標(biāo)是要建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制。目前，北京市負(fù)責(zé)社會(huì)組織發(fā)展與管理的機(jī)構(gòu)主要是北京市委社工委和北京市民政局，其他還包括具有樞紐型組織性質(zhì)的群團(tuán)、行業(yè)聯(lián)合會(huì)等。此外，與社會(huì)組織有關(guān)的還包括稅收、財(cái)政、發(fā)展規(guī)劃等部門。在改革的過程中，要科學(xué)地劃分和界定這些部門的機(jī)構(gòu)和職能，建議如下：一是建設(shè)社會(huì)組織發(fā)展與管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);二是合理劃分社工委與民政部門的職能;三是組建北京市社會(huì)組織管理局。

再次，健全“樞紐型”社會(huì)組織的工作體系。樞紐型”社會(huì)組織是社會(huì)組織管理體制改革的一種探索，是激活人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)、促進(jìn)人民團(tuán)體改革的一種方式，是新形勢(shì)下建立健全社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、激發(fā)社會(huì)活力、提升社會(huì)組織能力的一種路徑。對(duì)于促進(jìn)“政社分離、管辦分離”，形成以“以社管社”的社會(huì)組織管理體制具有非常重要的作用。樞紐型社會(huì)組織的改革方向是：一方面，要加強(qiáng)組織體系建設(shè);另一方面，要明確樞紐型社會(huì)組織的職能。

最后，轉(zhuǎn)移政府職能，為社會(huì)組織發(fā)展提供空間。一是加快社會(huì)組織去行政化進(jìn)程。規(guī)定機(jī)關(guān)工作人員原則上不得在協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、各類社會(huì)組織兼職;確需兼職的，必須按干部管理權(quán)限審批，并依有關(guān)社會(huì)組織管理規(guī)定辦理兼職手續(xù)。為了在事業(yè)單位分類改革中給社會(huì)組織保留空間，北京市應(yīng)該規(guī)定凡是社會(huì)組織能夠有效提供的公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位，不再增設(shè)事業(yè)編制。同時(shí)，鼓勵(lì)具備條件的部分公益類和經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位根據(jù)職能定位向社會(huì)組織過渡。需要新設(shè)的公共服務(wù)將由各級(jí)、各部門以購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)等方式提供。二是制定政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的內(nèi)容與目錄。政府有關(guān)部門可以將行規(guī)行約制定，行內(nèi)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定及等級(jí)評(píng)定，行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、培訓(xùn)、咨詢、考核、宣傳，社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)，產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測(cè)，專業(yè)技術(shù)職稱和執(zhí)業(yè)資格評(píng)定等屬于行業(yè)管理與服務(wù)、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)、專業(yè)技術(shù)管理和服務(wù)等性質(zhì)的職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移。政府各個(gè)職能部門應(yīng)該根據(jù)改革的要求，制定本部門轉(zhuǎn)移職能的具體目錄。三是根據(jù)政府轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)的性質(zhì)，認(rèn)定承接主體。承接轉(zhuǎn)移職能的社會(huì)主體主要是行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)團(tuán)體，也包括民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等社會(huì)組織及市場(chǎng)中介組織。個(gè)別事項(xiàng)因社會(huì)組織及市場(chǎng)中介組織不具備條件的，也可以暫考慮轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位承接，作為過渡性安排。要根據(jù)政府轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的性質(zhì)，給承接主體的條件進(jìn)行限定。四是政府轉(zhuǎn)移職能承接主體的監(jiān)督與評(píng)估。在評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會(huì)組織的資格進(jìn)行限定。加強(qiáng)原政府職能部門對(duì)實(shí)施效果的評(píng)估。職能事項(xiàng)向社會(huì)轉(zhuǎn)移后，職能轉(zhuǎn)出部門應(yīng)明確監(jiān)管職責(zé)，制定后續(xù)監(jiān)管措施，及時(shí)開展監(jiān)督檢查和考核評(píng)估工作，確保轉(zhuǎn)移職能后承接主體開展相關(guān)工作的質(zhì)量和績(jī)效。

此外，還要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督與管理。要克服單純依靠登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)管的做法，形成全方位、多層次的協(xié)同監(jiān)管體系。登記管理機(jī)關(guān)依法履行登記管理職責(zé)，相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位履行具體的業(yè)務(wù)管理和指導(dǎo)，社會(huì)組織開展業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及相關(guān)部門職能的，由相關(guān)部門、登記管理機(jī)關(guān)依法監(jiān)管，要形成各部門各司其職，協(xié)同監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制。

（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)）

責(zé)任編輯：鄭 " 建