改善首都生態(tài)環(huán)境重在制度建設

黨的十八屆三中全會以全面深化改革為核心，進一步提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”的體制改革。相較其他四項，生態(tài)文明體制改革更多地意味著“建設”，即搭框架、尋路徑、建體系。加快生態(tài)文明制度建設是推進首都生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略任務，具體而言，就是通過生態(tài)文明體制改革的頂層設計和整體謀劃，綜合運用行政、經濟、法律等多種手段，建立健全北京特色、首都特點、時代特征的特大城市生態(tài)文明制度體系，推動形成人與自然和諧、可持續(xù)發(fā)展的新格局，實現天更藍、地更綠、水更凈的目標。

轉變政府職能建立健全生態(tài)保護體制

推進生態(tài)文明建設，根本目的是解決人民群眾關心、社會反映強烈的生態(tài)退化和環(huán)境污染問題。隨著社會發(fā)展和人民生活水平不斷提高，群眾對干凈水、清新空氣、安全食品和優(yōu)美環(huán)境的要求越來越高，生態(tài)環(huán)境問題日益成為重要的民生問題。生態(tài)環(huán)境是生產力要素，是一種稀缺資源，更是一種公共福利。良好生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的根本基礎，應充分發(fā)揮政府的管理和調控作用。人口總量快速膨脹、傳統經濟發(fā)展方式導致首都城市發(fā)展資源約束趨緊、環(huán)境壓力增大、生態(tài)系統退化。從一定意義上說，北京已經患上了相當程度的“城市病”，必須下決心加快治理。各級政府必須充分認識到保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力。

轉變政府職能，建立適應生態(tài)文明發(fā)展的新體制。轉變職能不僅要破除與生態(tài)文明發(fā)展不相符合的舊體制，把該放的權堅決放開、放到位，還要加強和改善政府管理，把該管的事管住管好。要實行最嚴格的資源和生態(tài)保護制度，落實完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、林地綠地資源保護制度、環(huán)境保護制度。同時，生態(tài)文明制度建設是一項系統工程，改革任務涉及發(fā)改委、財政、國土、環(huán)保、水務、園林綠化、農業(yè)等多個部門。為增強改革的系統性、整體性、協同性，各部門要更加自覺地轉變職能，分工負責、配合聯動、形成合力，抓好組織落實，完善科學決策制度。

建立體現生態(tài)文明要求的領導干部評價考核體系，引導和推動各地科學發(fā)展。抓住考核體系建設就抓住了“指揮棒”，才能整體推進各項政策的執(zhí)行，為全面深化首都生態(tài)文明體制改革增添新動力。要加快建立健全以改善環(huán)境質量為核心的生態(tài)文明建設指標體系和考核機制，建立體現生態(tài)文明要求的目標體系，制定可操作的細則和評判標準，結合功能定位進行差別化考核。要探索建立有利于促進綠色低碳循環(huán)發(fā)展的國民經濟核算體系，探索編制自然資源資產負債表。各級干部考核既要考核發(fā)展成果，也要考核發(fā)展成本，包括社會成本和生態(tài)環(huán)境成本。有了科學的考核體系，我們就要嚴格依法管理，利用行政手段規(guī)范領導干部的政治作為，全力保障生態(tài)文明建設。

健全生態(tài)環(huán)境管理制度，加大監(jiān)管和責任追究力度。政府要充分發(fā)揮好監(jiān)管這只手的作用，關鍵體現在制度建設上做到獎懲分明。要劃定森林、林地、綠地、河湖水系、濕地、物種等生態(tài)保護紅線，嚴格保護自然生態(tài)空間，對飲用水源保護區(qū)、生態(tài)敏感脆弱地區(qū)、環(huán)境質量嚴重超標地區(qū)實行限制性開發(fā)措施。要落實嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，完善污染物排放許可制和企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，加強環(huán)境風險預警和管控，完善重大規(guī)劃和重大決策環(huán)境影響評價制度。要嚴格落實對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立健全生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。在領導干部任職期間，森林覆蓋率是增加還是減少，水環(huán)境質量是改善還是下降，大氣污染物排放是增加還是下降等，這些生態(tài)環(huán)境業(yè)績將直接納入干部業(yè)績考核及離任審計。

發(fā)揮市場作用建立健全生態(tài)保護機制

黨的十八屆三中全會強調要發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。建設首都生態(tài)文明制度體系，就是在健全社會主義市場經濟體制的大背景下，通過優(yōu)化制度設計合理配置首都生態(tài)資源，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。自然資源價格扭曲、環(huán)境成本核算不清是首都環(huán)境污染形勢嚴峻、生態(tài)系統退化的重要原因。運用市場思維構建生態(tài)文明的制度體系，就是發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用，建立有利于生態(tài)保護的運行機制。

實行資源有償使用制度。要繼續(xù)推進資源型產品定價體制的改革，完善全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益的資源價格形成機制。逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間，讓市場決定生態(tài)資源的合理配置。要充分利用價格杠桿，使價格能充分反映生態(tài)、資源和環(huán)境的真實成本，讓污染者、資源開發(fā)和使用者承擔環(huán)境和生態(tài)破壞的損失、資源耗竭成本。

建立并完善生態(tài)補償制度。按照誰受益、誰補償原則，建立開發(fā)與保護地區(qū)之間、上下游地區(qū)之間、生態(tài)受益與生態(tài)保護地區(qū)之間的生態(tài)補償機制，研究設立生態(tài)補償專項資金，完善重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制。建立流域管理與區(qū)域管理相結合的區(qū)縣跨界斷面水質生態(tài)補償制度，落實區(qū)縣政府治污責任，持續(xù)促進水生態(tài)環(huán)境改善。完善退耕還林和綠化建設長效機制，穩(wěn)定和擴大退耕還林范圍。

健全生態(tài)保護市場機制。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權的交易制度，建立并保障“良好生態(tài)產品和服務市場”的運行機制，促進產業(yè)經濟生態(tài)化改造。在充分發(fā)揮公共財政職能作用的同時，研究建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，探索市場化的投融資方式，推行環(huán)境污染第三方治理。

運用法治方式建立健全生態(tài)保護制度

黨的十八屆四中全會強調全面推進依法治國，以法治助推改革，以法治鞏固改革成果。建設首都生態(tài)文明制度體系，就是要用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加強生態(tài)環(huán)境法制建設，加強法律實施和監(jiān)督，通過法治為生態(tài)文明建設提供成熟、可靠、準確的制度形式。推進生態(tài)文明建設，既要依靠監(jiān)督、獎勵、懲罰，更要注重運用法治思維和法治方式。

健全法律法規(guī)體系。制定、修改、強化相關法律法規(guī)，建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，推進依法治理生態(tài)環(huán)境。積極探索有利于生態(tài)文明建設的立法需求，研究落實環(huán)境保護法、大氣污染防治法的具體意見，進一步明確生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的責任。根據生態(tài)文明建設的內在要求，整合現行法律法規(guī)，及時修訂或廢止與改革要求不適應的法規(guī)，增強可操作性。要對行之有效的生態(tài)文明制度予以法定化，實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權，為改革試點工作提供合法依據后再改革，堅決避免“違法改革”現象。

加大執(zhí)法力度。深化行政執(zhí)法體制改革，重點在資源環(huán)境、農林水利、城鄉(xiāng)建設等領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法，積極探索適應生態(tài)文明建設的執(zhí)法體制。要獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，推行環(huán)境信息公開制度，采用年度公報形式及時公布環(huán)境信息，落實行政執(zhí)法責任制。建立公眾參與生態(tài)保護機制，健全舉報制度，加強社會監(jiān)督，依法保障各相關主體的利益關系。強化生產者環(huán)境保護的法律責任，對造成生態(tài)環(huán)境損害的嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任，大幅度提高違法成本，以法治提高生態(tài)文明建設實效。

加大司法保障。要積極探索設置專門化的生態(tài)和環(huán)境保護法庭，對生態(tài)和環(huán)境案件實行集中和專門管轄。根據首都生態(tài)文明建設的現實需求，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，明確環(huán)境公益訴訟的法律地位與規(guī)則，引導社會力量積極、有序參與生態(tài)文明建設。創(chuàng)新和規(guī)范生態(tài)環(huán)境案件的審判制度，對案件的起訴和受理、舉證責任的分配、因果關系的證明、侵害后果的評估等方面作出全面規(guī)定，以適應此類案件的特殊性要求。

（作者：北京市生態(tài)文明體制改革專項小組辦公室常務副主任、北京市水務局副局長）

責任編輯：魏曄玲