孫憲忠：不動產登記是摸清家底

人物簡介

孫憲忠，1957年生于陜西省長安縣。中國社會科學院法學研究所民法研究室主任，參與起草《物權法》和《不動產登記暫行條例》。著有《論物權法》《德國當代物權法》等。

“房氏家族”屢屢爆出新聞。從廣州城管局番禺分局原政委“房叔”蔡彬坐擁20多套房產，到陜西神木農村商業銀行原副行長“房姐”龔愛愛在北京擁有幾十套房產，再到被曝有“兩個身份證”和“69套房產”的寧波市公安局杭州灣分局民警“房哥”沈波，以及溫州市蒼南縣龍港鎮某村村支書“房叔”李某在上海竟坐擁132套房產，無不令人咂舌。

隨著譜系的壯大，“房氏家族”也刺激著民眾反腐的呼聲愈發高漲。2015年3月1日，《不動產登記暫行條例》（下文簡稱《條例》）開始實施了。按照條例規定：全國所有城鎮都必須將其紙質房產檔案錄入電子信息庫，并建立本地的住房信息系統;全國所有地級以上城市的住房信息系統都必須與住建部聯網;集體土地、房屋建筑所有權等十類不動產納入登記，國土資源部、公安部、民政部等9部門信息共享。

因涉及房產登記，有人將其視為助力“以人查房”的“反腐利器”，也有人認為這是房地產稅前奏。對此，一直在推動不動產登記實施的中國社會科學院法學所民法研究室主任孫憲忠表示，條例最主要目的是梳理不動產信息，最大的亮點是登記從分散到統一的變化，“這是一大進步”。

抵押給了兩家銀行

早在20年前，孫憲忠從德國學習物權法和不動產法回國，就開始關注到國內不動產分散登記暴露出來的問題，那時候由于登記分散且登記內容不明確，每年各地都會出現不少土地糾紛。

“上世紀90年代，我在江西調研時遇到一件事，讓我深刻認識到不動產登記的重要性。”孫憲忠告訴環球人物雜志記者，當時一個房地產開發商拿自己的地塊到銀行做抵押貸款，并到當地土地管理部門做了抵押登記。之后，該開發商中途缺錢，又抵押了該地塊上的建筑物向另一銀行借貸，并在房地產管理部門做了抵押登記。后來地產市場低迷，開發商攜款潛逃，兩個銀行都向法院提出想拿抵押來變現。但這些抵押給任何一個銀行還賬都不夠，更關鍵的是這兩次抵押都是合法的，而且根據咱們國家《擔保法》的規定，兩次抵押的法律效力也是一樣的。“這個案子當時對我刺激很大，登記簿不統一，登記機關不統一是不行的，如果沒有統一的法律基礎，將來對市場經濟體制的損害是很大的。”

從那時起，孫憲忠開始寫文章呼吁實行不動產統一登記。這在當時被人看作是不可思議的事情：在理論界，很多人認為這是屬于行政管理方面的事情，而非搞民法的人該管的;在實踐操作上，統一到誰那里，如何統一都有很大的爭論。

1995年，受全國人大法制工作委員會委托，由物權法專家梁慧星牽頭成立《物權法》課題組，孫憲忠參與起草了《物權法》的總則部分。2007年10月，《物權法》頒行，其中對“不動產實行統一登記制度”予以明確，這是孫憲忠呼吁了十幾年之后的成果。

2014年，孫憲忠再次介入該事項的立法工作，參與制定了不動產登記條例。“國務院法制辦和國土資源部委托我們起草一個不動產登記條例學者建議稿，我們的建議稿有70多個條文，后來提交到國務院法制辦，有所刪減但最終條例基本上是按照我們建議稿的結構框架來設置的。”

確保基本的財產安全

環球人物雜志：外界非常關注不動產統一登記工作，但可能對這個制度本身并不十分了解，該如何理解不動產登記制度？

孫憲忠：這個制度并非現在才有，中國從漢朝開始有地契制度，以后歷朝歷代都有。尤其在明朝建立了魚鱗圖冊制度，將土地丈量清楚，編輯成冊，土地權利在法律上看起來就像魚身上的鱗片一樣，一片挨著一片。

所謂不動產登記，說起來也很簡單，就是我們老百姓有住房了，或者有不動產了，登記在官方檔案里。這首先是給不動產一個充分的法律保護，同時也理清了國家不動產資源的狀況。

環球人物雜志：不動產登記是目前國外通行的做法嗎？

孫憲忠：這在國外非常普遍。比如，德國100多年前就制定了《不動產登記法》，我們在制定條例時也借鑒德國經驗提出來幾點原則。一是官方性，有些國家的不動產登記是在律師事務所、協會等處進行，而中國采取最具公信力的官方登記辦法。二是登記的恒久性，登記簿要長久保存，不能毀損。三是公開性，要讓利害關系人知道登記的存在，達到交易風險的規避。四是統一性，要采取屬地主義，土地在什么地方，就以此為基礎統一登記。

環球人物雜志：您之前提到過，同一個不動產在不同部門登記造成了一些問題。除了這點，之前的不動產登記還存在哪些問題？

孫憲忠：我國現有的不動產登記制度始于改革開放初期，最初是從林業登記開始的，逐步發展到土地登記、房地產登記等。在一些地區，還建立了農村耕地和農民宅基地登記。

之前的登記辦法，一是咱們之前提到的多部門登記，如房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記以及海域登記等等，都有各自的部門。還有就是多級別登記，在1995年修改《土地管理法》的時候把這個登記變為國務院、省、市、縣4級登記。這是計劃經濟的做法，多部門、多級別登記主要是為了加強行政管理。

隨著經濟發展，特別是市場經濟對歸屬清晰、權責明確的產權制度要求越來越高，分散登記的弊端越來越明顯。登記程序、標準各不相同，權屬證書五花八門，不僅增加老百姓辦證跑腿的成本，還會帶來交易風險。

環球人物雜志：不動產登記對普通百姓來說，會有什么影響？和現在的房產證有什么不同？

孫憲忠：最大的影響可能就是讓你的房產更安全了，這包括居住使用的安全和交易安全，暫時還不明顯，但時間長了就會看得很清楚。比如老百姓常常談到夫妻財產問題，一般來說，很多財產都是共同財產，兩口子共同掙下來的。但也有特殊情況，比如父母去世后房子留給子女，那對子女而言，這個房子應該就是單獨財產了。子女結婚的話，這就是他個人的婚前財產。如果房子的登記狀況清楚了，它在此后的所屬情況就非常明確。這就是不動產登記發揮的作用。

不動產登記證和房產證是一種大小概念的關系，房產證是登記證的一種。歷史上發的房產證也承認，但今后會統一給大家發不動產登記證，把你的土地、房產等一并包含了。

環球人物雜志：按照物權公示原則，不動產登記簿有公開性。還有人擔心這會不會造成隱私泄露？

孫憲忠：不動產登記簿屬于民法上的私人權利檔案，所謂公開性不是說掛在網絡上誰都能看，有些人理解錯誤了。公開性指的是它不是國家的保密文件，許可民眾采取合法的方式來查詢，但是查詢也要符合法律條件。從世界各國來看，只有在交易的過程中才能查人家的房子，比如要買人家的房子或者作抵押，這種情況下才能查。所以，泄露隱私這點不用擔心。

與反腐、房產稅征收無直接關系

環球人物雜志：很多人都在猜測，條例選在此時推出，是否與反腐有關？

孫憲忠：不動產登記本身不可能發揮陽光法案的作用，達不到直接反腐的作用。但如果國家出于反腐的需要，要查閱不動產登記簿，只要通過合法的手續和刑事偵查手續，是可以查閱的。這就像銀行有義務為儲戶保密，但國家基于反腐反貪需要查貪官的錢，銀行必須同意。

但在實際操作中，不動產登記能否作為高效的反腐手段是存在疑問的。不動產登記簿明確的是支配秩序，房子本身登記上的權利人和事實上真正的權利人有可能是脫節的，比如一個貪官可能會把這套房子登記在親屬的名下，這樣你就沒法把這個官員和那套房子直接對應起來。再說，官員腐敗可能反映在房產上，也可能反映在其他資產上。所以說不動產登記與反腐不是直接對應的關系。

環球人物雜志：還有種說法，認為不動產登記條例的出臺是為了平抑房價，為開征房產稅做準備，您怎樣看？

孫憲忠：條例與房產稅的征收沒有直接關系。比如一個人有10套房屋，但是登記在不同人的名下，對其征收高稅是不可能的。

從實地了解來看，買房子也不只有官員或者富人，普通百姓在海南買房子也挺多，這就說明在我們國家，老百姓逐漸富裕起來的情況下，對不動產的需求是多方面的。那么這種情形應該肯定，還是應該遏制或控制？恐怕還要實事求是地去看。

如果這些問題還沒搞清楚，我們為什么要收房產稅？征稅通常作為經濟杠桿，有穩定財政的職能，但如果把它作為一個財富來源的話，就涉及到與民爭利的問題。

環球人物雜志：前幾天，國土資源部官方微博公布了不動產權證書，來替換從前的房產證，讓人們真切感受到不動產登記一步步地來了。在這個落地過程中，還有哪些難題需要解決呢？

孫憲忠：首先，要真正實現統一，在操作上困難挺大。過去，國土資源部、住建部、林業局、農業部漁業局、海洋局5個部門都做登記，已經做了幾十年了，而且內容、標準各不相同。現在都登記在國土資源部地級市的國家不動產登記局，這個新的登記系統如何把其他部門過去登記的資料重新系統化，如何讓幾方登記的內容、權利不至于發生碰撞、摩擦，這都是要解決的問題。就好比現在它是一棵樹，要把別的枝節嫁接過來，還必須要能長得活，不至于互相發生排斥才行。

第二個問題是立法不夠細致。規則不細，有些必要程序沒有，就會出現兩種情形，一是有些人就什么都不做，什么都要請示領導，說你那個法律沒規定;還有一些人膽大妄為，覺得這事沒規定，他想怎么做就怎么做。所以現在實施細則也正在起草。

統一的過程中會有很多的問題，未來還有很長的路要走。但無論如何困難，這項工作一定會進行下去，咱們發展這么多年了，摸清家底是必須的。