大數據與公共外交變革

沈本秋

[提要] 在大數據時代，通過數據挖掘進行公共管理已經成為政府治理的新方式。大數據將從四個方面推動公共外交變革：一是促使網絡公共外交模式發生變革，二是促使公共外交的調查方法科學化，三是提升公共外交的預測能力，四是促使公共外交決策模式發生變革。中國的公共外交需要新的戰略：一是加強大數據權力，二是充分發揮大數據的作用。

[關鍵詞] 大數據、公共外交、調查方法、決策模式

[中圖分類號] D80

[文獻標識碼] A

[文章編號] 0452 8832（2015）1期0029-14

傳統上，公共外交指受一國政府資助的、旨在向外國公眾傳播信息并影響外國公眾的項目，主要方式包括出版、廣播影視、文化交流等。隨著20世紀開始的信息技術革命和21世紀互聯網的普遍推廣，社交媒體開始進入公共外交領域，成為重要的平臺。公共外交的形式已呈現出多樣化的特征，從官方到民間都在參與。但目前，公共外交的開展模式基本上是粗放型的，即多元主體參與、多種資源投入，其效果難以提升和評估。公共外交決策主體多傾向于根據自己的直覺和決策經驗來決策，決策過程具有主觀性和粗放性特征，并不是政府部門嚴密論證的結果。不過，隨著大數據時代的到來，公共外交的這些特點將得到改變。將大數據技術應用于公共外交，將改善公共外交的決策模式，并提升公共外交效能。

一、大數據：國家權力的新增長點

大數據一般是指“產生于多種來源的巨量電子數據”。它具有“4V”特征：容量（volume）大、速度（velocity）快、多樣性（variety）和價值（value）大。大數據容量之大遠遠超出我們的想象。2012年，美國數據專家卡利烏·李塔魯（Kalev Leetaru）對社交媒體推特（Twitter）產生的數據量進行考察與統計，發現這一社交媒體一天產生80億個單詞的信息量，而過去50年《紐約時報》總共才產生30億個單詞的信息量。其速度之快體現在數據變化的實時性，可彌補傳統數據收集帶來的時滯。其多樣性體現在它的來源包含結構化數據與非結構化數據——前者是運用一定規則經過加工的數據，后者則指大量的實時變化的數據。其中，擁有文本、圖片、音頻、視頻等表現形式的非結構化數據是大數據的最主要組成部分。大數據的大價值則體現在數據挖掘（data mining）上，它為發現大數據價值貢獻了重要方法，往往提供了某種潛在的商業價值或治理方向。

對于國家治理，大數據的主要意義在于“數據治國”思維和模式的確立。大數據能夠有效集成國家各個領域的信息，通過數據挖掘和分析增強國家制定前瞻性和先導性戰略的能力；能夠實現信息跨部門、跨區域共享，從更宏大的層次實現超越部門利益的協同治理模式：有助于國家逐步形成用數據挖掘、用數據分析和用數據治理的習慣，真正實現大數據在決策中的常規運用，最終實現基于數據挖掘基礎上的科學決策、理性決策與精細決策。

大數據已經成為國家權力的新增長點。信息技術的發展使國際競爭從地理空間向虛擬空間延伸，“信息戰”成為21世紀頭十年的熱門話題。大數據時代的到來，海量信息的產生，使信息控制權進入更加激烈的競爭狀態。如何整合數據？如何從海量數據中提煉有用信息？如何運用信息進行研判并發起精準的行動？這些都是未來國際政治的焦點，更是國家權力的體現。

在美國決策者看來，大數據是“未來的新石油”。2012年，美國政府撥款2億美元啟動“大數據研究與開發計劃”，六個聯邦部門和機構承諾參與該計劃。在大數據應用領域處于領先的思科（Cisco）公司以及亞馬遜（Am-azon）、谷歌（Google）、蘋果（Apple）、臉書（Facebook）等美國新興企業正在成為大數據的擁有者和使用者：它們通過基于云計算的平臺，匯集來自無線標簽、全球定位系統（GPS）、智能手機的大量數據，經過分析后用于客戶信息管理或市場營銷。目前，最大的大數據公司都在美國，美國已經成為掌控大數據資源最多的國家。如果大數據的控制權將影響國際政治中的權力分配格局，至少目前美國已經占有一定優勢。美國的行動已引起其他國家的重視。2013年1月，英國商業、創新和技能部宣布，將注資1.89億英鎊用來發展大數據技術。同年10月31日，該機構還發布《英國數據能力發展戰略規劃》，旨在從人力資本、研發能力和數據資產方面規劃英國未來的發展重點。法國于2013年發布《數字化路線圖》，其中將大數據列為未來大力支持的戰略性高新技術之一。

當前的競爭已經進入基于大數據分析的科學化與精細化階段。誰能更好地整合數據，更好地從大數據中挖掘有用信息，利用信息進行精準的研判并做出科學的決策，誰就能在國際政治中占盡先機。一個國家和政府如果不對此予以高度重視，將會在歷史的浪潮中落伍。

二、大數據對公共外交變革的意義

大數據將從外交模式、調查方法、形勢研判、決策過程方面為公共外交帶來深度變革。

（一）促使網絡公共外交模式變革

在微博、臉書、推特等社交媒體的推動下，社會個體通過網絡平臺表達自己的聲音，人類進入了“自媒體”時代。社交媒體的互動性、開放性、平等性、去中心化等特征使傳統媒體的主導地位受到挑戰，話語權不再為政府部門和壟斷媒體所主導，外交的“草根時代”真正到來。

這些社交媒體也一直是各國政府重視的對象。美國政府認為通過網絡開展公共外交與現實渠道的公共外交同等重要。從總統、國務卿到外交事務代表的任何活動，美國政府都會通過社交媒體進行線上推廣。據估計，美國政府在全球各類網絡平臺擁有3000萬粉絲。網友們在社交媒體留下自己的言論與評論，這些“痕跡”將成為大數據的一部分。Google+、臉書、推特等社交媒體在“自媒體”時代已經存儲了海量數據，本身就是數據集合，可以用于數據挖掘和信息預測。

外國政府在對中國開展公共外交時，也很重視社交媒體。在中國，隨著互聯網使用的推廣，截至2013年底，中國網民的數量已經達到6.18億，居全球之首，互聯網普及率達到45.8%，網絡已經成為信息傳播的主要渠道。在這一波新的趨勢下，美國、日本、法國、英國等國家駐華使領館利用中國的網絡媒體，開通了新浪微博、騰訊微博、網易微博等賬號，還在天涯社區、豆瓣社區與網民互動，外國對華公共外交進入了典型的“微博外交”時代。中國網民在這些媒體上留下的信息都將構成公共外交的大數據集合，最終成為外國政府公共外交決策部門進行數據挖掘的數據源。

隨著互聯網的普及，公共外交主體的確能夠借助社交媒體以前所未有的規模和時效與國外公眾互動，但同時也帶來了“信息爆炸”，即海量的信息導致公共外交機構難以應付和消化。美國、日本近年來的信息吸收率僅為10010左右。但在大數據條件下，這種“信息爆炸”現象則能得到合理利用。大數據技術可以對社交媒體產生的海量數據集合進行挖掘和分析，從中分析出未來的發展趨勢，并對公共外交作出方向性的指引。大數據將與新媒體進行深度融合，突破時間與空間的限制，從更深層次、更廣領域促進本國政府與外國公眾的互動，形成本國政府引導、外國公眾參與、最終本國政府對與外國公眾互動的數據進行挖掘的公共外交新模式。這一模式將遠遠超越現有的借助社交媒體進行跨國互動的模式，是在現有互動基礎上運用大數據技術對數據集合進行深度分析并作出趨勢預測，提取出大價值的新模式。

（二）促使公共外交的調查方法科學化

統計抽樣是公共外交項目中最常用的社會調查方法，具體包括問卷調查、電話調查等。許多機構通過隨機選擇一些代表性的調查對象進行訪談、問卷、電話錄音的方法，了解他們對主要問題的觀點和選項。盡管調查機構所選取的數據覆蓋面盡可能足夠廣泛，使調查對象具有足夠代表性，但在海量數據迅速增長的今天，難免有不足之處。

在大數據時代，公共外交的社會調查將具有更高的客觀性。調查機構可以對海量數據進行精準分析，然后準確推送信息。憑借大數據儲存的海量信息，公共外交的實施者可以運用有效的方法對數據進行挖掘，形成決策。數據挖掘與傳統的抽樣統計有著本質區別。傳統抽樣統計主要根據已經設計好的問題收集數據，盡管可以通過選擇有代表性的樣本做到簡單和無限接近客觀，但如果問題設置不科學，抽樣將具有傾向性和偏差。數據挖掘則全部運用現實存在的大數據，通過分析得出結果，不會出現主觀傾向與偏差，真正做到最大可能地充分利用數據，最大可能地擴大調查面。

公共外交的社會調查將具有極強的時效性。傳統抽樣統計整個過程涉及問卷設計、信息采集、數據分析等多個階段，過程緩慢，自然導致其結果滯后于客觀現狀，難以體現即時變化。數據挖掘則可以通過分析軟件和檢索工具進行實時分析，彌補傳統公共外交主觀性和粗放性之不足。一國在面臨另一國的不實調查結果時，可以通過對大數據的精準分析予以積極回應，并主動出擊，設置新的議題，通過客觀真實的數據和結果贏得國際輿論的支持。

（三）提升公共外交預測能力

在國際關系研究中，預測一直是難題?，F有的國際關系理論和外交學理論主要著眼于對宏大形勢的預測，而且預測結果經常受到現實的挑戰。預測是提升公共外交效果的核心，如果憑借主觀判斷進行公共外交，有可能達不到效果甚至適得其反。通過加工數據來挖掘其中的潛在價值，大數據能夠對預測產生積極效果：數據分析機構和部門的技術人員從網絡、媒體、新聞中挖掘信息、判斷趨勢，為決策服務。例如，美國中央情報局情報人員便通過抓取海量數據來追蹤恐怖分子，監控社會情緒。

在對龐大的公共外交客體——國外公眾進行行為預測時，分析話語是主要方法之一。聯合國在2011年做了一項預測調查，對推特上英語和印尼語的話語信息進行分析，預測美國和印尼社會對食品、石油、金融和住房問題的關注。這種預測對于短期需求可作出較為精準的分析，但難以準確預測未來長期的需求。

李塔魯等人認為，預測人類行為的依據不能僅僅是對方的言語，更重要的是他們關注的內容。以預測讀者群體的閱讀內容為例，傳統做法通常是對讀者購買某類報刊雜志的數量進行統計，以此預測讀者群體行為，但這種方式無法統計每一份買回去的報刊雜志上的所有文章是否得到真正閱讀。在電子媒體時代，全球媒體每天通過網絡出版大量報刊雜志，就可以統計到哪些文章被閱讀。如果本國政府針對國外讀者的個體需求進行符合口味的信息推送，必將提升對外宣傳的效果。

“情緒分析”也是預測方法之一。聯合國推出的“全球脈動”（globalpulse）項目對來自推特和臉書等社交網站的數據和文本消息進行篩查，使用自然語言解析軟件對網民進行“情緒分析”。如果發現某些關鍵詞的出現頻率顯著增大，則表明某種社會現象，如疾病、動亂或種族沖突，有可能出現，可以為決策提供早期預警。李塔魯通過分析上百萬篇新聞，從情緒視角進行研究，發現2011年“阿拉伯之春”發生之前，國民情緒的變化有助于預測利比亞和埃及將要發生革命。這一研究進一步證實數據分析對于預測的重要性。

歐美國家已建立起科學的數據預警系統，為對外決策和行動提供精準的服務。“歐洲媒體監測系統”（EMM）每天對全球近4000個新聞網站的15萬篇新聞進行監測，每10分鐘更新一次，主要將關于同一事件的新聞聚集在一起，通過多個視角對即將發生的狀況進行預測。美國政府所使用的“綜合危機早期預警系統”（ICEWS）收錄了全球300多個領域的政治事件，運用人類行為理論框架，幫助國防部和中央情報局監控全球穩定狀況。項目聯絡官梅林達·摩根（Melinda Morgan）中校表示，這個項目能夠處理來自新聞媒體、博客以及情報資料和外交報告的大量資料，利用這些資料提前幾個月預測騷亂、叛亂、政變、經濟危機、政府垮臺和國際戰爭。通過數據挖掘，美國新聞總署在2011年利比亞內戰發生半年前就預測到利比亞發生大規模騷亂和政變的可能性。這一預測基于伊利諾伊大學建立的GDELT（Global Data on Events，Location，and Tone）數據中心，該中心收集了包括暴動、抗議、選舉在內的25億個事件，通過掃描軟件對新聞類文章進行自動掃描，每天不斷對數據庫進行即時更新。該中心數據的年份從1979年至今，收錄了幾乎所有國家的事件。

上述預測手段帶來的預警系統革新，為公共外交措施的實施提供很好的決策基礎，有助于公共外交的措施精準到位。大數據可以從客體的話語、關注內容、情緒、行為等洞察其政治傾向，通過技術手段預測國外將要發生的可能性事件，并對其從文化、政治、習俗多個視角尋求解釋，獲得立體、多面的研判結果，然后根據預測結果精準地投入公共外交資源。

（四）促使公共外交決策模式變革

外交決策模式一般包括外交決策主體、外交決策客體、外交形式和平臺選擇這三大要素。在公共外交領域，決策主體是本國政府和人民，決策客體是國外公眾，外交形式和平臺一般指文化交流、非政府組織、教育交流等。傳統的外交模式無論內容、平臺和形式有何不同，在決策上都體現為一致性，以直覺和經驗為主。

大數據時代的公共外交模式在決策主體、決策客體和外交形式上與傳統外交并無區別，最主要的區別在于決策特征。公共外交的決策過程將更加嚴謹細致，不再是依據直覺和經驗的決策，而是由數據分析專家和電腦工程師輔助的決策，技術專業人員通過查詢、分析數據形成的報告是重要的決策依據。決策主體自身并不一定需要親自參與大數據的整理和分析過程，但是他們一定要認真聽從專業技術人員的分析報告。數據的分析結果將有助于決策部門準確地提出公共外交目標，制定公共外交計劃，在這種基礎上形成的公共外交效果必將得到提升。

大數據時代公共外交具體的決策過程一般分為三步。第一步是數據的收集，經過抽?。╡xtraction）、轉換（transformation）和裝載（load），即ETL過程，按照規則、分類和相關性等要素，將收集到的數據合并到數據倉庫中。第二步是在數據倉庫中對信息進行查詢、檢索和分析，需要利用搜索引擎、數據挖掘或文本挖掘等技術。第三步是撰寫分析報告，將獲取的信息以前景預測報告和建議報告的形式遞交給決策主體?；诖髷祿墓餐饨粵Q策過程是一個專業化、技術化的過程。它首先需要龐大的數據源，數據源可能是政府內部的部門數據，也可能是外部數據。其次，它需要專業技術人員的嚴謹分析。最后，它需要處理政策業務方面的專家和人士輔助數據專業技術人員形成分析報告。在這一過程的基礎上，“基于數據決策”的公共外交決策模式方可真正形成。

三、大數據時代的中國公共外交戰略

進入21世紀后，中國迅速發展成為全球第二大經濟體，國際地位和影響力不斷提高。但在國際上，很多國家針對中國進行了不少負面宣傳，如把中國在非洲的商業行為描繪成“新殖民主義”，將南海緊張局勢歸于中國的強勢所為，將中國境內的恐怖活動歸結為中國政府對少數民族的歧視性政策。對此，中國需要加強公共外交，改善其外部形象。盡管通過建設政府網絡平臺、推動主流媒體的海外報道、引導企業開展公共外交、支持少數民族參與公共外交等措施，中國的公共外交勢頭和話語傳播力得到增強，但是公共外交的效果與影響力并沒有同等提升。究其原因，中國公共外交措施的出臺主要基于直覺與經驗的判斷，缺乏科學與細致的評估，沒有真正做到對癥下藥。中國公共外交要提升質量，需要借助對數據的分析進行科學化的決策。

（一）加強公共外交大數據權力

近年來，中國的信息化建設速度與水平不斷提高，但在大數據建設方面較為滯后。2011年，中國的互聯網用戶為4.8億，是美國的兩倍，擁有近9億部手機，是美國的三倍。但是2010年中國全年新增的數據量只占日本的5/8、歐洲的1/8，不及美國的1/10。我國有些公共管理部門在管理和決策風格上仍然堅持嚴格的科層化模式，重視領導權威與個人主觀判斷，缺乏科學依據與數據分析。因此，我們急切需要樹立大數據意識，盡早建立公共外交大數據。

積極引導相關政府部門和社會力量建設并維護公共外交大數據。中國涉外部門應該起到主要作用。目前，中國駐外使領館的網站均開設了公共外交的社交平臺，海外公眾在這些平臺的互動應成為大數據的一部分。在社會數據搜集方面，中央六家主要新聞網站——人民網、新華網、中國網、國際在線、中國日報網、央視國際已經成為中國開展網絡公共外交的核心平臺，這些網站應逐步建立海外新聞數據中心，搜集和整理國際主流媒體有關中國的報道。此外，中國的社交媒體盡管已經儲存了大量數據，但在海外沒有臉書、推特等那樣廣泛的使用率，所能獲得的海外信息非常有限。未來，政府需要繼續通過駐外機構加大推廣我國社交媒體的使用。

通過國際合作建設公共外交大數據。我國的非政府組織不夠發達，更談不上參與國際活動，導致許多公共領域的數據建設難以開展。而國外已經建立的涵蓋學術、商業、社會事業等領域的諸多數據庫，都成為公共外交的數據源。與它們加強合作，將豐富我國公共外交領域的大數據。其中，國際數據的共享應為我國所重視。2011年9月，美國、英國、挪威、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓、南非等發起成立了一個新的國際組織——開放政府聯盟（Open Government Partnership），該組織承諾共同努力推動世界各國政府的信息公開和數據開放。2013年6月，八國集團成員國承諾最遲2015年向公眾開放可機讀的政府數據。我國可與上述組織加強公共外交領域大數據的國際合作，與它們開展非傳統安全領域的合作與數據共享，共同應對全球治理中的問題。全球治理需要各國通力合作，大數據技術無疑將助推這些問題的有效解決。各國情報機構搜集的數據和信息均有重點，借助國際數據共享必將積極有效地推進公共外交。

通過超部門或跨部門的決策協調機制促進公共外交大數據的建設與使用。盡管通過政府和社會的力量，以及國際合作的方式可以建設大數據，但是數據能力建設還需要國內數據的開放與共享。在這方面，我國需要通過機制建設來打破數據割據與封鎖，對大數據資源進行整合，尤其是推動主要公共領域類數據庫之間的數據共享。目前，我國部門之間信息分割，每個部門都有自己的數據庫和應用軟件，阻礙了數據的連通與共享。如果能夠有一個超部門或跨部門機構對各個部門或領域的數據進行整合管理，數據能力將得到顯著提升。中國國家安全委員會的成立無疑可以彌補這一缺陷。鑒于國安會具有超越部門利益進行協調的功能，且在安全決策機制中享有最高地位，無論對推動公共外交大數據的建設，還是對運用公共外交大數據進行科學決策，國安會都能發揮很好的效能。

（二）充分發揮大數據在公共外交中的作用

在大數據時代，中國公共外交需從以下幾個方面采取措施。

加強基于大數據技術的網絡外交。目前，我國的網絡外交落后于世界主要大國。世界主要國家的駐外使領館均運用社交媒體開展公共外交，并且收到了很好的效果。而我國的駐外使領館網站幾乎沒有運用社交媒體進行網絡外交，更談不上基于大數據技術的網絡外交。盡管國內許多地方政府已在打造“智慧城市”，紛紛通過運用微博、微信、微辦事等平臺進入“微時代”，但駐外使領館仍遠遠落后于這一趨勢，缺少與國外公眾互動的網絡平臺。而且，僅僅停留在這樣傳統的網絡外交模式還遠未足夠。在大數據時代，還應該通過技術人員對社交媒體的數據進行挖掘，充分了解國外公眾對我國的看法，為決策者提供信息準確的決策報告。另外，還可以針對國外公眾的看法和意見，有針對性地在社交媒體設置議程，引導國外公眾的對華態度。這樣的網絡外交將促使公共外交更具前瞻性和主動性。

運用大數據改進國家形象調查方法。2011年，中國國家形象宣傳片在美國紐約時報廣場播放，并通過美國有線電視新聞網在全美推出，但這一舉措的效果差強人意。一種觀點認為，上述國家形象宣傳片主要宣傳中國的精英人物，而美國社會重視草根階層。另一種觀點認為，與其宣傳精英人物樹立正面的國家形象，不如直接讓領導人多接受媒體采訪，更能夠拉近外國公眾與中國的距離。這些爭論充分說明我國事前對美國公眾的“中國觀”調查不足。有鑒于此，政府在針對國外公眾投放政治廣告時，不應囿于自身的價值觀和理解，而應從國外公眾的視角，通過大數據對其品味和價值觀進行搜索與分析，在此基礎上投放政治廣告。自2012年以來，中國外文局對外傳播研究中心與察哈爾學會、華通明略一直在進行中國國家形象調查，旨在了解海外民眾對中國的知悉程度和渠道，以及他們對中國國家形象、國民形象和品牌形象的看法。目前，該調查一般以華通明略的全球樣本庫為樣本源，實行在線調查。在大數據時代，如果輔以大數據技術進行挖掘，對國際主流媒體關于中國報道的海量數據進行準確分析，并不斷對媒體的報道進行實時更新，以此了解國外公眾對中國國家形象的真實看法，調查結果將更具有客觀性和說服力，也更能為中國對外進行國家形象傳播提供可靠的技術支持。

建設基于大數據技術的公共外交預警系統。大國的公共外交既要及時有效地提升本國國際形象，也要作出與大國地位相匹配的貢獻。通過監測系統的預警和分析，我們可以清晰地知道國際社會對中國政府行為的評價，可以有效運用能為國際社會接受的語言和行為進行解釋。我們還可以通過監測系統預測國際社會即將發生的事件，這將有助于我國政府作出應對預案，為國際社會面臨的問題提出有效的解決方案。盡管這些系統的建立耗費巨大，但對于大國形象和國際地位的提升無疑具有重大意義。當前，中國崛起受到空前的國際壓力，但我國政府和學術界研究和分析的重點都強調這種壓力來自周邊和西方國家的政府層面，而忽視了這種國際壓力的民間基礎。越南和菲律賓國內存在反華情緒，美國、日本國內民眾對華好感度急劇下降，都認為中國變得越來越強硬。在這種壓力下，我國的公共外交戰略更要重視他國公眾的對華情緒特征，通過大數據支撐的預警系統，從社交媒體、網絡新聞等平臺對他國公眾的對華情緒進行研判，并采取相應措施。另外，我國在涉藏、涉疆和香港“一國兩制”等議題中，也需要利用大數據技術對輿情進行充分的客觀分析，做好前瞻性應對。

借助大數據技術變革公共外交決策模式。公共外交要真正發揮有效作用，必須變革決策模式。在決策系統內部，要逐步改變傳統的基于經驗和直覺的舊模式，建立起依賴大數據技術輔助的新模式。首先，我國的公共外交決策機構需要真正樹立大數據意識，樹立“數據治國”理念。這一理念將促使公共外交決策者更加追求決策的前瞻性、精準性、時效性。其次，需要通過技術人員的專業分析和數據挖掘，使決策者真正獲得準確的分析報告。公共外交決策機構內部可以建立專業的技術分析部門，專門對公共外交數據進行跟蹤與挖掘，也可以鼓勵智庫和主流媒體建立專業的技術分析部門，向他們購買服務。截至2014年，中國教育部已經建立了40多家國別與區域研究機構，研究范圍基本涉及全球所有地區。另外，我國的主流媒體已經掌握了相當豐富的國外信息資源。如果鼓勵這些機構和媒體利用大數據挖掘提供技術分析服務，中國公共外交決策將有更加堅實可靠的技術基礎。

四、結語

在大數據時代，“數據治理”已經成為一種趨勢，對于公共外交的重要性也非常顯著。大數據不僅可以推動當今流行的網絡公共外交發生變革，還將提升公共外交調查方法的科學化，提高公共外交的預測能力。更重要的是，大數據還將促進公共外交決策模式發生變革，推動決策過程的數據化、嚴謹化與精細化。

對中國而言，加強公共外交大數據權力勢在必行。中國不僅要充分發揮政府和社會力量建設大數據，更要對大數據建設和決策進行協調。此外，中國需要積極推動大數據時代的公共外交，運用大數據技術對重要事件、敏感議題和國家形象宣傳做好精準分析。同時，中國需要逐步建立有效的監測系統，真正做到大數據條件下的實時分析、及時決策與精準應對。