第三方評(píng)價(jià)與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)效提升

李科利　梁麗芝

摘 要：廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行、健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的一項(xiàng)重要實(shí)踐和探索。目前，我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制屬于內(nèi)部控制，基層政府對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的現(xiàn)代管理方法了解不深和應(yīng)用不足，致使廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)效性不是十分明顯。我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控主要存在方法困境、制度困境、認(rèn)識(shí)困境、人力資源困境等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中引入第三方評(píng)價(jià)模式，是一項(xiàng)有益嘗試，使廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由內(nèi)部評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向外部評(píng)價(jià)，為社會(huì)公眾有效參與反腐敗工作提供了平臺(tái)，有利于豐富廉政風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的理論與實(shí)踐，大力提升我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)效。

關(guān)鍵詞：第三方評(píng)價(jià)；廉政風(fēng)險(xiǎn)防控；實(shí)效

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2015）01-0035-06

一、我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的實(shí)踐困境

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，作為推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行、健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的一項(xiàng)重要實(shí)踐和探索，得到黨和國(guó)家的高度重視。2011年，十七屆中央紀(jì)委六次全會(huì)明確要求，要“全面推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作”。全國(guó)各地各部門根據(jù)自身的特點(diǎn)，在實(shí)際工作中通過(guò)預(yù)防關(guān)口前移，查找風(fēng)險(xiǎn)部位、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、界定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、建立預(yù)警系統(tǒng)、完善相關(guān)制度、反饋實(shí)施結(jié)果等方式，建立健全融教育、制度、監(jiān)督、科技于一體的防控廉政風(fēng)險(xiǎn)新機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)了從源頭上防治腐敗工作，并取得了一定成效。但由于目前我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制依然屬于內(nèi)部控制，再加上許多基層政府的管理手段方法仍遵循傳統(tǒng)的方法，對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的現(xiàn)代管理方法相對(duì)了解不足，致使我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控在實(shí)踐中存在很多困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）廉政風(fēng)險(xiǎn)的高度復(fù)雜性與方法困境

廉政風(fēng)險(xiǎn)是指領(lǐng)導(dǎo)干部或行政執(zhí)法人員利用職務(wù)之便在公務(wù)活動(dòng)中發(fā)生不良行為或貪污腐敗的可能性。這種可能性的程度與領(lǐng)導(dǎo)干部或行政執(zhí)法人員的非理性或有限理性的程度具有較高的相關(guān)性。不完全理性或有限理性及非理性，如人的感情、意志、偏好等，必然帶來(lái)現(xiàn)在科學(xué)無(wú)法描述的行為特征，從而成為復(fù)雜性的重要根源。[1]由此可以推出，廉政風(fēng)險(xiǎn)同樣具有高度的復(fù)雜性。廉政風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性表現(xiàn)為其自身所具有的廣泛性、多樣性、隱敝性等特征。廣泛性是指廉政風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在于不同部門，滲透于不同領(lǐng)域。多樣性是指隨著反腐敗力度的加大，腐敗的生存空間不斷縮小，從而也衍生出更多新型的呈現(xiàn)出隱匿性和時(shí)空跨度性的腐敗行為。隱敝性是指廉政風(fēng)險(xiǎn)隱藏較深，不易被發(fā)現(xiàn)。廉政風(fēng)險(xiǎn)的這些特征無(wú)疑增加了廉政風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。從廉政風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)量法來(lái)說(shuō)，較為常用的測(cè)量方法有客觀測(cè)量法、主觀測(cè)量法、行為測(cè)量法。客觀測(cè)量法基于執(zhí)法部門、司法機(jī)構(gòu)當(dāng)期查處的腐敗案件的數(shù)量、涉案官員的級(jí)別、涉案的金額等來(lái)評(píng)價(jià)地區(qū)的腐敗程度，其缺點(diǎn)在于查處出來(lái)的腐敗案件水平可能會(huì)低于真實(shí)的腐敗水平。主觀測(cè)量法基于民意調(diào)查被調(diào)查者個(gè)人總體的、抽象的對(duì)于腐敗程度的主觀看法得出腐敗印象指數(shù)，雖然一定程度上可以規(guī)避系統(tǒng)誤差和測(cè)量悖論，但其信度較差。[2]行為測(cè)量法基于人們?cè)谏钪械恼鎸?shí)經(jīng)歷。因其來(lái)源于真實(shí)的經(jīng)歷，調(diào)查數(shù)據(jù)的可靠性能夠得到保證，但真正能夠掌握腐敗行為真實(shí)經(jīng)歷的往往只有腐敗行為的當(dāng)事人，除非他們?cè)敢饣蚱炔坏靡眩蝗徊粫?huì)把真實(shí)經(jīng)歷說(shuō)出來(lái)。這些測(cè)量方法的特點(diǎn)和缺陷表明，目前還沒(méi)有一個(gè)能夠有效科學(xué)測(cè)量廉政風(fēng)險(xiǎn)水平實(shí)際的評(píng)價(jià)方法。從廉政風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐來(lái)說(shuō)，由于沒(méi)有廉政風(fēng)險(xiǎn)水平的科學(xué)測(cè)量，整個(gè)廉政風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程就失去了基礎(chǔ)或起點(diǎn)。

（二）廉政風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)理論模糊與認(rèn)知困境

近年來(lái)，在我國(guó)大多數(shù)學(xué)者針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理理論應(yīng)用于反腐倡廉建設(shè)的研究中，主要是圍繞廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題展開的，研究重點(diǎn)集中在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的技術(shù)性問(wèn)題和具體的防控措施方面，對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理內(nèi)涵的辨析、機(jī)制的構(gòu)建以及如何發(fā)揮積極作用，還缺乏深入地研究。就拿廉政風(fēng)險(xiǎn)的概念來(lái)說(shuō)，雖然廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作受到高度關(guān)注，但學(xué)界對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵卻存在多種理解和爭(zhēng)論。學(xué)界有人將廉政風(fēng)險(xiǎn)等同于腐敗風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于腐敗風(fēng)險(xiǎn)的涵義，學(xué)者們各自有自己的看法。有學(xué)者認(rèn)為，腐敗風(fēng)險(xiǎn)是由于教育失效、制度執(zhí)行不力、監(jiān)督不健全和干部從政不能廉潔自律等原因而可能產(chǎn)生不廉潔行為，導(dǎo)致腐敗的發(fā)生，因此，腐敗風(fēng)險(xiǎn)是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使和日常生活中發(fā)生腐敗的可能性。[3]也有學(xué)者認(rèn)為，腐敗風(fēng)險(xiǎn)是公職人員在用權(quán)履職中發(fā)生的腐敗行為，使黨和政府預(yù)期執(zhí)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)生一定偏差，從而有蒙受經(jīng)濟(jì)和政治等風(fēng)險(xiǎn)的可能性。[4]還有人認(rèn)為廉政風(fēng)險(xiǎn)與腐敗風(fēng)險(xiǎn)是不相同的，腐敗風(fēng)險(xiǎn)是各類腐敗行為發(fā)生的可能性，而廉政風(fēng)險(xiǎn)是指廉政工作本身發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性以及腐敗對(duì)廉政形象產(chǎn)生損害的可能性。[5]這顯然與實(shí)踐中的廉政風(fēng)險(xiǎn)管理的本意不是很符合。實(shí)踐中也有人將廉政風(fēng)險(xiǎn)定義為，“黨員干部在執(zhí)行公務(wù)或日常生活中出現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題的可能性”[6]。從近幾年各地的實(shí)踐情況看，在廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理的運(yùn)行中，理論界均將廉政風(fēng)險(xiǎn)明確界定為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在用權(quán)履職和日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性。[7]這實(shí)質(zhì)上是指發(fā)生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。而腐敗風(fēng)險(xiǎn)很顯然既包括發(fā)生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，也包括腐敗導(dǎo)致的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，腐敗風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵遠(yuǎn)比廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵大。因?yàn)楦拍顑?nèi)涵認(rèn)識(shí)不清，難免造成實(shí)際工作中的混亂。[8]一些紀(jì)檢監(jiān)察工作人員因?yàn)闆](méi)有完全了解廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的內(nèi)在邏輯關(guān)系或者認(rèn)識(shí)模糊，從而無(wú)法發(fā)揮積極主動(dòng)性，只能被動(dòng)服從工作安排，影響工作效果。

（三）廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的主體環(huán)境未變與制度困境

我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的主體環(huán)境主要表現(xiàn)為：一是監(jiān)督機(jī)制方式單一。科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)是自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督的統(tǒng)一。在我國(guó)，現(xiàn)行的監(jiān)督體制雖然既包括了自上而下的監(jiān)督，也包括自下而上的監(jiān)督，但實(shí)際上從我國(guó)政府的內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，自上而下的監(jiān)督比較易于實(shí)施，而自下而上的監(jiān)督則難以進(jìn)行，上行監(jiān)督往往成為有名無(wú)實(shí)的“虛監(jiān)”和疏而有漏的“失監(jiān)”，尤其是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的一把手，“失監(jiān)”現(xiàn)象就更嚴(yán)重。[9]二是監(jiān)督體制不健全。行政監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約，這種制約的效果如何，主要取決于監(jiān)督主體所擁有的地位和權(quán)力。在我國(guó)，作為專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察部門和審計(jì)部門，均設(shè)置于同級(jí)人民政府之中，雖然它們同時(shí)受上級(jí)業(yè)務(wù)部門和同級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是同級(jí)政府卻牢牢掌握著監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等重要權(quán)力。這種體制上的矛盾，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)施監(jiān)督職能所必需的權(quán)力與權(quán)威，使監(jiān)督部門往往根據(jù)行政首長(zhǎng)的意志進(jìn)行辦案，容易出現(xiàn)監(jiān)督主體的缺位和監(jiān)督功能的錯(cuò)位。而外部行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)等，作為監(jiān)督主體在客觀上由于人員編制、財(cái)政等問(wèn)題都受制于同級(jí)行政機(jī)關(guān)，因此也缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性，在監(jiān)督同級(jí)行政機(jī)關(guān)的時(shí)候容易心存顧忌，力不從心，難以完全客觀公正地行使監(jiān)督權(quán)。

（四）廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的專業(yè)人才缺乏與人力資源困境

廉政風(fēng)險(xiǎn)管理屬于一門跨自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的邊緣學(xué)科，與金融、投資、數(shù)學(xué)、財(cái)務(wù)管理、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等均存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理采用的方法既有定性分析方法，也有定量分析方法。定性分析方法是通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查研究，做出邏輯判斷的過(guò)程。定量分析方法一般采用系統(tǒng)論方法，將若干相互作用、相互依賴的風(fēng)險(xiǎn)因素組成一個(gè)系統(tǒng)，抽象成理論模型，運(yùn)用概率論和數(shù)理統(tǒng)計(jì)等數(shù)學(xué)工具定量計(jì)算出最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)管理方案的方法。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)識(shí)別、計(jì)量和安排都必須要有相應(yīng)技術(shù)作為支持，僅僅借助經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷是無(wú)法勝任的。而從我國(guó)一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作情況和隊(duì)伍現(xiàn)狀看，在理論水平、思想狀況、業(yè)務(wù)知識(shí)水平和工作作風(fēng)等方面還存在著與新形勢(shì)的要求不相適應(yīng)的問(wèn)題。據(jù)筆者觀察，基層紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的干部任免仍然由組織部門來(lái)調(diào)配，紀(jì)委本身缺乏自主權(quán)，造成“想要的要不到、不想要的硬塞進(jìn)來(lái)”的尷尬局面，具體表現(xiàn)為：要么把紀(jì)檢監(jiān)察工作崗位作為安排人員的跳板，臨時(shí)過(guò)渡一段時(shí)間就轉(zhuǎn)崗重用；要么把紀(jì)檢監(jiān)察工作作為退休前的安置點(diǎn)，照顧性提拔年齡接近退休的干部到紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)崗位上。由此導(dǎo)致基層紀(jì)檢監(jiān)察干部半路出家的居多，相當(dāng)一部分的紀(jì)檢監(jiān)察干部的專業(yè)知識(shí)比較單一，同紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)工作有密切聯(lián)系的法律、審計(jì)、財(cái)會(huì)、金融、科技、計(jì)算機(jī)、管理等專業(yè)知識(shí)掌握不足。基層紀(jì)檢監(jiān)察干部得到相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、掛職鍛煉的機(jī)會(huì)較少，如果自身不注意加強(qiáng)學(xué)習(xí)，其業(yè)務(wù)水平就更不容易提高。此外，基層紀(jì)檢監(jiān)察干部還要對(duì)口完成執(zhí)法糾風(fēng)、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、源頭治理、政務(wù)公開、權(quán)力透明等日常工作以及上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)任務(wù)，任務(wù)繁重，而人員相對(duì)較少，思想上的畏難情緒也有較大影響，比如怕得罪領(lǐng)導(dǎo)，怕影響人際關(guān)系，怕影響自己的前途等等，從而嚴(yán)重影響了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控各項(xiàng)工作的有序開展。

二、第三方評(píng)價(jià)：廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的一項(xiàng)有益嘗試

第三方評(píng)價(jià)指在政府實(shí)行廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中受政府委托或以其他形式并以相對(duì)獨(dú)立的身份參與政府廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行為。第三方評(píng)價(jià)自身獨(dú)有的特點(diǎn)使廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由內(nèi)部評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向外部評(píng)價(jià)或內(nèi)外部評(píng)價(jià)結(jié)合，凸顯了其在政府廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的重要性，豐富了廉政風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的理論與實(shí)踐，進(jìn)一步提升我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)效。

（一）第三方評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、專業(yè)性、全面性等特征確保廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的真實(shí)性

獨(dú)立性是第三方評(píng)價(jià)完成使命的重要前提。其獨(dú)立性體現(xiàn)在它既不隸屬于政府，也不隸屬于任何政治團(tuán)體或宗教組織，強(qiáng)調(diào)自我組織，自我管理，自主活動(dòng)，自我發(fā)展。因其具有組織及人員、經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立，與政府部門和其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)不存在行政上的隸屬和層級(jí)關(guān)系，兩者在地位上是對(duì)等的，只在業(yè)務(wù)上受相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)。這意味著第三方評(píng)價(jià)組織在與政府合作中能夠清楚地意識(shí)到自己存在的價(jià)值以及自己的立場(chǎng)和責(zé)任，從而不帶任何偏見。專業(yè)性是第三方評(píng)價(jià)組織與其它機(jī)構(gòu)相比無(wú)法取代的優(yōu)勢(shì)。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)由于擁有專業(yè)的評(píng)估人才和評(píng)估技術(shù)，他們?cè)谠u(píng)估指標(biāo)的制定、評(píng)估數(shù)據(jù)的處理、評(píng)估結(jié)果的分析等方面擁有較強(qiáng)的理論基礎(chǔ)和專業(yè)化工具，能對(duì)各領(lǐng)域的信息進(jìn)行理論和現(xiàn)實(shí)的分析與綜合，整合各類資源，使評(píng)價(jià)活動(dòng)向高效、低成本方向發(fā)展，可以提高評(píng)估的科學(xué)性，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性。另外，第三方評(píng)估的主體很廣泛，根據(jù)不同職能部門和不同的評(píng)估內(nèi)容，可以選擇專家學(xué)者、政府工作人員、研究機(jī)構(gòu)、普通公民、社會(huì)組織、營(yíng)利組織、人大代表、政協(xié)委員等特別是利益相關(guān)者作為多種評(píng)估主體。民間組織、大眾媒體等作為第三方評(píng)價(jià)主體參與到政府廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，能夠增強(qiáng)真實(shí)性和有效性，是對(duì)政府廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的有益補(bǔ)充。

（二）第三方評(píng)價(jià)為社會(huì)公眾有效參與反腐敗工作提供了平臺(tái)

成功的反腐模式離不開強(qiáng)有力的（黨政）組織推動(dòng)，離不開有效的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)和機(jī)制，更離不開社會(huì)公眾的廣泛支持與深度參與。缺乏社會(huì)力量參與或其動(dòng)員、參與不足、不充分的反腐敗斗爭(zhēng)，終究不過(guò)是一種徒有虛名的外在擺設(shè)。[10]《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第5條預(yù)防性反腐敗政策和做法規(guī)定，“各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，制訂和執(zhí)行或者堅(jiān)持有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策，這些政策應(yīng)當(dāng)促進(jìn)社會(huì)參與……”。可見，建立和完善反腐敗的社會(huì)參與機(jī)制，已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。回顧走過(guò)的歷史，我們不可否認(rèn)“運(yùn)動(dòng)反腐”、“權(quán)力反腐”、“制度反腐”抑或“體系反腐”對(duì)有效遏制腐敗發(fā)揮了重要作用，但因其本質(zhì)上都屬于政黨本位下的“體制內(nèi)反腐”，過(guò)分依賴黨組織和領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)，同時(shí)呈現(xiàn)出封閉性、單一性的特征，反腐敗效果缺乏長(zhǎng)效性。因此，在現(xiàn)有的中國(guó)特色的“體制內(nèi)反腐”基本框架之下，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)參與，構(gòu)建以公民社會(huì)參與為重點(diǎn)的“異體反腐”新思路是非常必要的。[10]公民網(wǎng)絡(luò)參與反腐為我國(guó)反腐斗爭(zhēng)帶來(lái)了新氣象，然而網(wǎng)絡(luò)反腐的弊端和負(fù)面效應(yīng)也是顯而易見的。縱觀近期網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)的諸多案例，被查官員大多因艷照、情婦、名表等吸引眼球的“花邊新聞”而事發(fā)。這種泛娛樂(lè)化的反腐對(duì)于一些重大決策權(quán)的濫用、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域隱蔽的貪污受賄等深層腐敗問(wèn)題往往難以顧及，不是一個(gè)解決問(wèn)題的長(zhǎng)期機(jī)制。[11]第三方評(píng)估為公民參政議政找到了一個(gè)更佳的切入點(diǎn)。第三方評(píng)價(jià)組織是依法建立的正式組織，相對(duì)于個(gè)人而言更具有權(quán)威性，更能引起社會(huì)的關(guān)注，能夠?qū)Ρ辉u(píng)估對(duì)象施加壓力，迫使其不斷改進(jìn)。另外，作為一個(gè)完備的組織，第三方評(píng)價(jià)相對(duì)于個(gè)人來(lái)講具有更強(qiáng)的組織性、紀(jì)律性以及政治理性，它所作出的一系列判斷是基于嚴(yán)謹(jǐn)和求實(shí)的調(diào)查研究以及分析之上的，容易得到民眾的信服，代表了大多數(shù)公眾的意志。第三方評(píng)估的出現(xiàn)有利于整合與表達(dá)其所代表的群體意志，促進(jìn)政府與公眾之間相互了解、信任與合作，改善政府公共關(guān)系，是促進(jìn)政府行政體制改革的重要推動(dòng)力量。[12]

（三）第三方評(píng)價(jià)有利于樹立政府的清廉形象

黨的十八大指出，要堅(jiān)持中國(guó)特色反腐倡廉的道路，堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明。“三清”是相輔相成、相互促進(jìn)、相互影響的統(tǒng)一整體，其中，政府清廉具有關(guān)鍵作用。一方面，組織廉潔帶動(dòng)和影響個(gè)體廉潔，沒(méi)有清廉的政府，清正的干部就很容易被系統(tǒng)排斥，公務(wù)員就沒(méi)有保持清正純潔的政治環(huán)境。[13]另一方面，政府受委托行使公民賦予的權(quán)力，是最集中代表廣大人民利益的，清廉政府意味著對(duì)人民利益的尊重與維護(hù)，符合人民的意志和公眾訴求，能夠得到人民的擁護(hù)和支持，有利于實(shí)現(xiàn)善治。在現(xiàn)代行政管理活動(dòng)中，清廉成為評(píng)價(jià)政府公共管理和服務(wù)水平的重要指標(biāo)。目前我國(guó)面臨的反腐敗形勢(shì)不容樂(lè)觀，少數(shù)政府官員錢權(quán)交易、沉迷美色、為政不廉，不僅影響了政府形象，也嚴(yán)重?fù)p害了干群關(guān)系。引入第三方評(píng)價(jià)，能夠擺脫長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)部監(jiān)管不力、信息公開不夠等不良影響，有利于吸引群眾有序參與政府反腐倡廉建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾反腐倡廉的工作信心，從而樹立政府的清廉形象。

三、我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控第三方評(píng)價(jià)模式選擇與建議

第三方評(píng)價(jià)作為一種評(píng)價(jià)和改進(jìn)政府工作的實(shí)用工具，在當(dāng)今世界各國(guó)政府治理實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐與探索，已經(jīng)形成多種第三方評(píng)價(jià)模式。對(duì)于我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，結(jié)合我國(guó)具體情況，選擇哪一種第三方評(píng)價(jià)模式較為合適，在具體實(shí)踐中又應(yīng)該如何保證評(píng)價(jià)工作的中立性、公正性和有效性，成為一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。

（一）我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控第三方評(píng)價(jià)模式的選擇

目前學(xué)者對(duì)“第三方評(píng)價(jià)”的模式主要分為高校專家評(píng)價(jià)模式、專業(yè)公司評(píng)價(jià)模式、社會(huì)代表評(píng)價(jià)模式和民眾參與評(píng)價(jià)模式。高校專家評(píng)價(jià)模式是由高校中的專家學(xué)者作為“第三方”接受地方政府委托的評(píng)價(jià)模式。專業(yè)公司評(píng)價(jià)模式是由專業(yè)組織作為“第三方”獨(dú)立參與或接受地方政府委托的評(píng)價(jià)模式。社會(huì)代表評(píng)價(jià)模式是政府選聘評(píng)議代表對(duì)政府部門各類行為進(jìn)行評(píng)議的模式。民眾參與評(píng)價(jià)模式是普通民眾隨機(jī)或自由參與評(píng)價(jià)政府行為的評(píng)價(jià)模式。在上述的四種模式中，高校專家評(píng)價(jià)模式和專業(yè)公司評(píng)價(jià)模式所具備的“第三方”特征相對(duì)明顯，獨(dú)立性和專業(yè)性較強(qiáng)，有利于實(shí)現(xiàn)公正、客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果。事實(shí)上，由于高校專家評(píng)價(jià)模式和專業(yè)公司評(píng)價(jià)模式與評(píng)價(jià)對(duì)象（政府）認(rèn)知的不一致、介入程度有差異，也在一定程度上會(huì)弱化或影響評(píng)價(jià)的結(jié)果。社會(huì)代表評(píng)價(jià)模式和民眾參與評(píng)價(jià)模式，盡管對(duì)評(píng)價(jià)客體具有相對(duì)較深的實(shí)踐感知，并且在廣泛性占有較大優(yōu)勢(shì)，但他們的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性相對(duì)較弱，并且受信息不對(duì)稱等影響，要深度介入政府權(quán)力運(yùn)行過(guò)程并發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，存在諸多掣肘。比較而言，高校專家評(píng)估模式和專業(yè)公司評(píng)估模式的有效性雖毋庸置疑，但廣泛性或普及性則明顯不及。因此，本文認(rèn)為可以采用四種評(píng)價(jià)模式相結(jié)合的混合評(píng)價(jià)模式，但是獨(dú)立第三方、高校專家評(píng)價(jià)模式應(yīng)作為一種常態(tài)化評(píng)價(jià)模式存在，在它們的實(shí)際工作中也可以融入社會(huì)代表評(píng)價(jià)模式與民眾參與評(píng)價(jià)模式的方式與方法。

（二）完善我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控第三方評(píng)價(jià)模式的建議

如前所述，第三方評(píng)價(jià)主體在進(jìn)行評(píng)價(jià)活動(dòng)時(shí)為了取得自身效用的最大化，也同樣會(huì)存在作出違背評(píng)價(jià)公正性原則導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果失真的危險(xiǎn)性。為了盡可能規(guī)避這種危險(xiǎn)的產(chǎn)生，必須構(gòu)建相應(yīng)的制度體系，主要應(yīng)包括以下幾個(gè)方面。

第一，建構(gòu)多元競(jìng)爭(zhēng)和多元制衡的第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)體系。隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)的市場(chǎng)化以及對(duì)建立廉潔政治、清廉政府價(jià)值目標(biāo)的追求，未來(lái)介入政府廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的第三方市場(chǎng)主體會(huì)漸趨多元化，其必然會(huì)在市場(chǎng)機(jī)制的激烈競(jìng)爭(zhēng)中接受優(yōu)勝劣汰的考驗(yàn)。在殘酷的市場(chǎng)環(huán)境中，作為第三方主體，如何既有效符合評(píng)價(jià)對(duì)象的目標(biāo)要求，又能為社會(huì)公眾提供具有公信力的評(píng)價(jià)結(jié)果；如何既促進(jìn)自身聲譽(yù)提升，又獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，自然成為必須仔細(xì)考量的選題。當(dāng)然，作為被評(píng)價(jià)對(duì)象，政府并不是無(wú)可作為或可以消極應(yīng)對(duì)的，政府職能就是提供公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管與宏觀調(diào)控。因此，政府在培育構(gòu)建多元競(jìng)爭(zhēng)和多元制衡的第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)體系中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，促使各方揚(yáng)長(zhǎng)避短，物盡其用，各盡所能，并維持協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，建立民主透明的評(píng)價(jià)過(guò)程監(jiān)督。將評(píng)價(jià)過(guò)程向社會(huì)公眾公開，使其接受社會(huì)公眾的監(jiān)督是保證評(píng)價(jià)工作客觀、公正、有效的重要措施。社會(huì)公眾是政府行為的直接或間接接受者，對(duì)政府的運(yùn)行狀況都會(huì)有一個(gè)大體的印象和直觀的評(píng)價(jià)，而且其評(píng)價(jià)也較少摻雜個(gè)人利益因素，在某種程度上具有一定的真實(shí)可信度。為此，有必要使評(píng)價(jià)過(guò)程更加透明化，改變過(guò)去只將評(píng)價(jià)結(jié)果呈現(xiàn)給被評(píng)價(jià)對(duì)象的現(xiàn)象，而是將評(píng)價(jià)過(guò)程及結(jié)果及時(shí)、全面地通過(guò)媒體向社會(huì)公眾報(bào)告，從而有利于社會(huì)公眾對(duì)評(píng)價(jià)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

第三，建立完善對(duì)第三方評(píng)價(jià)的市場(chǎng)監(jiān)管。政府是人民利益的忠實(shí)代表，自覺接受社會(huì)組織、人民群眾和各方面利益攸關(guān)主體的監(jiān)督是政府的責(zé)任和義務(wù)。加強(qiáng)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)第三方評(píng)估的監(jiān)管既是保障其評(píng)估活動(dòng)規(guī)范性的有效措施，也有利于對(duì)評(píng)估工作的質(zhì)量進(jìn)行判斷，規(guī)范和完善第三方評(píng)估，充分發(fā)揮第三方評(píng)估的積極功能。當(dāng)多元競(jìng)爭(zhēng)和多元制衡的第三方評(píng)估市場(chǎng)體系形成后，應(yīng)該建立評(píng)估主體之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和淘汰機(jī)制，特別是當(dāng)評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑，則可以通過(guò)向相關(guān)主管部門提出申訴，請(qǐng)求另外一家第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估活動(dòng)本身進(jìn)行評(píng)估，以保障評(píng)估活動(dòng)的客觀性與公正性，從而有效地規(guī)避評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，構(gòu)建一體化的政務(wù)廉政信息平臺(tái)。及時(shí)、有效、真實(shí)的信息是評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，第三方評(píng)價(jià)需要對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行實(shí)際的信息搜集工作。但由于我國(guó)政府信息公開程度不足以及其它社會(huì)信息如消費(fèi)記錄、財(cái)產(chǎn)記錄等信息的真實(shí)記載缺乏，導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)與被評(píng)估對(duì)象之間存在明顯信息不對(duì)稱現(xiàn)象。信息是第三方參與評(píng)估的基本前提，缺少信息資源而難以進(jìn)行準(zhǔn)確地評(píng)估是第三方開展有效評(píng)估所面臨的主要障礙之一。為此，構(gòu)建一體化的政務(wù)與廉政信息平臺(tái)是深化完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的重要環(huán)節(jié)，也是持續(xù)開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控取得實(shí)效的根本保證。一體化的政務(wù)與廉政信息平臺(tái)包括廉政風(fēng)險(xiǎn)信息庫(kù)、動(dòng)態(tài)信息監(jiān)管平臺(tái)和電子監(jiān)察系統(tǒng)。廉政風(fēng)險(xiǎn)信息庫(kù)主要是從風(fēng)險(xiǎn)主體、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分布、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)水平、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、部門規(guī)章制度等入手，規(guī)范廉政風(fēng)險(xiǎn)信息排查、分析、評(píng)估、預(yù)防等工作流程，整合紀(jì)檢、審計(jì)、反貪、財(cái)政等力量，準(zhǔn)確捕捉預(yù)警信息，構(gòu)建起功能齊全、方法簡(jiǎn)便、科學(xué)規(guī)范、實(shí)用有效的風(fēng)險(xiǎn)信息庫(kù)工作框架。動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)就是要抓住重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵部門和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、行政職能轉(zhuǎn)變和預(yù)防腐敗新要求，根據(jù)反腐倡廉實(shí)際需要，及時(shí)調(diào)整完善廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容、等級(jí)和防控措施，與信訪舉報(bào)網(wǎng)、電子公務(wù)監(jiān)察網(wǎng)、糾風(fēng)網(wǎng)結(jié)合，建立滾動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)施自動(dòng)篩選和分類，通過(guò)預(yù)警平臺(tái)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)預(yù)警。電子監(jiān)察監(jiān)控平臺(tái)就是建立電子政務(wù)和電子監(jiān)察平臺(tái)，對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)、預(yù)警和控制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行程序化、權(quán)力監(jiān)控全程化。[14]

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責(zé)任編校 陳 瑤

Abstract： Prevention and control of anti-corruption risks is an important practice and exploration which can promote the open and transparent operation of power， and improve the power restriction and supervision mechanism. However， at present， the prevention and control mechanism of anti-corruption risks in China still exists at a level of internal control. Whats worse， local government lack the correct understanding and practical applying of professional knowledge on modern management strategy. As a result， we havent gained a satisfactory achievement in preventing and controlling risks. The difficulties in our county mainly lie in four aspects： methods， systems， understanding and human resources. According to this situation， the third-party evaluation mode is put forward to change the incorruptibility risk assessment from the internal evaluation into external evaluation. It can help to establish a platform for the public to participate in the work of anti-corruption， enrich the theory and practice of risk management mechanism， and improve the effectiveness of preventing and controlling incorruptibility risks.

Key words： third-party evaluation； prevention and control of incorruptibility risks； effectiveness