制度設計與實現(xiàn)路徑：建立我國海岸警衛(wèi)制度的法律思考

摘要：海洋安全是國家安全的屏障，是國土防衛(wèi)的第一道防線。隨著世界海洋形勢的發(fā)展變化，我國海洋安全和海洋權益面臨越來越嚴峻的威脅和挑戰(zhàn)。建立海岸警衛(wèi)制度，從法律層面探討其制度設計和整體規(guī)劃，既是我國作為主權國家行使權利的具體體現(xiàn)，也是應對海洋安全威脅、維護國家海洋權益的現(xiàn)實需要。

關鍵詞：海岸警衛(wèi)制度；法律；實現(xiàn)路徑

一、海岸警衛(wèi)制度入法

我國海岸警衛(wèi)制度入法，需要界定海岸警衛(wèi)的主體和范圍，明確其中的程序。因此，針對我國海上安全形勢現(xiàn)狀，結合建立海岸警衛(wèi)制度的目標任務，應該構建層次分明、科學合理、運行高效的海洋法律體系，對于逐步建立完善的海洋法律體系應該分以下四步：

（一）增加憲法修正案，將海洋寫入憲法，首先實現(xiàn)“海洋入憲”

由于我國憲法中對于海洋的地位和性質(zhì)沒有做出具體規(guī)定，國家對于管轄海域的警戒和防衛(wèi)以及海洋權益的維護缺乏根本法的明確依據(jù)。海岸警衛(wèi)制度入法首先應該在憲法中增加關于海洋屬性的描述，建議增加憲法修正案，將海洋作為自然資源與礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等列入一類，同屬于國家所有。

（二）制定海洋綜合立法——“海洋基本法”，作為統(tǒng)領制定海岸警衛(wèi)制度的全局性法律

建立海岸警衛(wèi)制度應該反映國家的海洋觀，體現(xiàn)國家海洋工作的基本方針，貫徹國家海洋基本政策，但只有將國家制定的有關海洋工作的基本方針和政策上升至法律層面，才能為海岸警衛(wèi)制度的建立提供指導和法律依據(jù)。因此，我國應該制定統(tǒng)一的“海洋基本法”，作為統(tǒng)領海洋事業(yè)發(fā)展的總依據(jù)，這對于解決島嶼主權之爭和海洋管轄權之爭、資源之爭以及戰(zhàn)略利益人為碰撞的復雜局面具有指導意義，同時也為以后立法提供基本法依據(jù)。

二、組建海岸警衛(wèi)隊伍

海上警衛(wèi)隊伍是確保海岸警衛(wèi)制度高效運行的保證。世界上許多國家在建立海岸警衛(wèi)制度時都注重海上警衛(wèi)力量建設，組建本國的海岸警衛(wèi)隊伍，為我國提供了有益的借鑒。

（一）組建“中國海岸警衛(wèi)隊”

針對我國海上執(zhí)法力量分散、重復建設、執(zhí)法效能不高、維權能力不足的問題，2013年國務院職能機構改革重新組建了國家海洋局，形成了以中國海警局名義開展海上維權的執(zhí)法力量。這是為組建我國綜合性執(zhí)法隊伍邁出的可貴一步，但這還遠遠不夠。

為加強對國家管轄海域的監(jiān)控、管理和利用，應出臺“海岸警衛(wèi)法”，依法建立一支綜合性的海岸警衛(wèi)隊伍。海岸警衛(wèi)隊作為海洋執(zhí)法力量的主體，應該是一支準軍事化、多功能的綜合性海上執(zhí)法力量。其編制和內(nèi)部管理應采取軍隊的模式，平時主要歸政府領導，在戰(zhàn)時編入海軍序列，成為海上作戰(zhàn)力量，完全接受中央軍委和海軍的領導。

（二）加強武裝裝備建設

強大的武器裝備是我國海岸警衛(wèi)力量執(zhí)行任務的基本保證。我國海岸警衛(wèi)力量的警衛(wèi)范圍是我國管轄海域，艦船是實現(xiàn)海岸警衛(wèi)任務的主要裝備，同時還包含艦船上配備的武器，例如艦載飛機以及指揮自動化系統(tǒng)等。考慮到海上執(zhí)法以及國土警戒和防衛(wèi)任務的艱巨性和復雜性，應加強對國防經(jīng)費劃撥的法律規(guī)制，出臺《中國海岸警衛(wèi)隊裝備建設規(guī)劃》，針對海上維權實際，科學、全面加強執(zhí)法隊伍裝備建設，迅速形成戰(zhàn)斗力。

（三）提高維權執(zhí)法能力

我國組建海岸警衛(wèi)隊之后，在加強武器裝備建設，快速形成戰(zhàn)斗力的基礎上，人員的執(zhí)法能力是決定其戰(zhàn)斗力能否得到發(fā)揮、海上維權執(zhí)法能否高效進行的關鍵。

三、構建海上預警和防衛(wèi)機制

建立海岸警衛(wèi)制度，不僅僅是建立一支綜合性的警衛(wèi)和執(zhí)法隊伍，同樣重要的是要建立和完善海上預警系統(tǒng)以及海洋防衛(wèi)機制，提高對我國管轄海域的警衛(wèi)力度，逐步實現(xiàn)對我國管轄海域全方位、全天候的監(jiān)控。

（一）建立海上防空識別區(qū)

建立海上防空識別區(qū)是我國海岸警衛(wèi)制度的重要組成部分。近年來，許多國家加強了對我國的偵察活動，但由于我國尚未建立海上防空識別區(qū)，致使一些國家的偵察機頻頻抵近我國管轄海域上空，進行偵察活動，搜集我國海洋環(huán)境情報以及我軍部署和活動情況，嚴重危及國家安全。因此，建立海上防空識別區(qū)是加強對我國管轄海域上空監(jiān)管、維護國土安全的迫切要求。建立海上防空識別區(qū)可以加強對我國管轄海域內(nèi)的外國艦船及其上空飛行器的監(jiān)控，擴大警衛(wèi)范圍，為識別目標、加強監(jiān)控爭取時間，對可能發(fā)生的危機提前防備。

（二）建立海事識別制度

為應對日益凸顯的海上安全威脅，強化對所轄海域的控制和管理，我國應該借鑒他國經(jīng)驗，建立海事識別制度，加強對我國管轄海域的預警和防衛(wèi)。

首先，科學確定海事識別制度的范圍。《公約》規(guī)定了沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)享有的權利，建立海事識別制度是維護《公約》賦予沿海國這些權利的保障；專屬經(jīng)濟區(qū)攸關國家安全和海洋權益，專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)不僅有著豐富的海洋資源，更是國土防衛(wèi)的天然屏障。

其次，通過立法完善海事識別制度的具體實施細則。海事識別制度在實行過程中會面臨多種不同的情況，在一般情況下，凡是進入我國專屬經(jīng)濟區(qū)的船只，均應向我國提供船籍、船員、所載貨物、所在位置、航程、航速以及停靠港口等信息。[]應針對不同的情況做出不同的應對措施，制定詳細的實施細則以及明確的程序性規(guī)定。

（三）建立完善海上臨檢緊追拿捕法律制度

首先，將《公約》賦予的臨檢、緊追權和拿捕權通過國內(nèi)立法的形式加以確認。《公約》規(guī)定，沿海國享有登臨檢查、緊追權以及逮捕的權力，②建立完善的海上臨檢緊追拿捕法律制度首先是要通過國內(nèi)立法確認《公約》賦予的權力，形成海上臨檢、緊追和拿捕法規(guī)體系，確保臨檢緊追拿捕法律制度具有堅實的國內(nèi)法基礎，保證國家在權力行使的過程中有法可依。

其次，要制定完善的臨檢、緊追和拿捕規(guī)則，這是我國加強海域管理和海洋安全的必由之路。應制定完備的臨檢緊追和拿捕規(guī)則，為以后我國海上執(zhí)法力量行使臨檢、緊追和拿捕權提供法律支持和保障。我國在制定具體的規(guī)則和條例時，可以參照美國《海軍指揮官手冊》，其中對登臨和檢查的程序以及實施攔截的法理依據(jù)做了詳細說明。

【注釋】

①這些信息都是參照澳大利亞海事識別制度初步確立的。

②《公約》第73條規(guī)定：“沿海國……可采取為確保其依照本公約制定的法律和規(guī)章得到遵守所必要的措施，包括登臨、檢查、逮捕和進行司法程序。”第110條和111條分別規(guī)定了登臨權和緊追權。

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作者簡介：單曉蒙（1989-），男，山東東營人，現(xiàn)為解放軍南京政治學院學員一大隊干事。