非政府組織對(duì)國(guó)家行為的影響

趙洋

[關(guān)鍵詞] 非政府組織；國(guó)家行為；人權(quán)；網(wǎng)絡(luò)

[摘要] 隨著全球化的發(fā)展，國(guó)際非政府組織在世界政治中扮演著越來(lái)越重要的角色。當(dāng)前對(duì)國(guó)際非政府組織的研究主要包括對(duì)跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)和跨國(guó)行為體的研究等。從問(wèn)題領(lǐng)域上來(lái)看，人權(quán)等問(wèn)題往往是非政府組織所關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)前的國(guó)際非政府組織已經(jīng)對(duì)主權(quán)國(guó)家的行為施加了各種影響，而這些影響往往是國(guó)家所不能忽視的。本文結(jié)合相關(guān)的國(guó)際關(guān)系理論對(duì)非政府組織在當(dāng)代世界政治中所扮演的角色進(jìn)行了探討，并分析了非政府組織影響國(guó)家行為的方式及其產(chǎn)生的后果。

非政府組織（NGO）研究包括對(duì)國(guó)際非政府組織和國(guó)內(nèi)非政府組織的研究。從國(guó)際關(guān)系研究的角度來(lái)看，學(xué)者們主要關(guān)注的是國(guó)際非政府組織在影響國(guó)家行為方面所發(fā)揮的作用，但是也有一些學(xué)者注意到國(guó)際非政府組織同國(guó)內(nèi)非政府組織的互動(dòng)問(wèn)題，即這二者相互作用來(lái)推動(dòng)國(guó)家采納并發(fā)展某一特定的政策。人江昭認(rèn)為，國(guó)際組織的在量涌現(xiàn)主要發(fā)生在二戰(zhàn)結(jié)束之后，是全球化的產(chǎn)物。早在20世紀(jì)50年代，就存在著一個(gè)由國(guó)際組織所組成的全球共同體。這些政府間組織和非政府組織經(jīng)常采取行動(dòng)以削弱美蘇冷戰(zhàn)的影響，力圖將世界從一個(gè)兩極化的分裂狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)相互依賴的共同體。同時(shí)，它們也參與其他的工作，如援助新獨(dú)立的國(guó)家和促進(jìn)文化交流等。

一、非政府組織與國(guó)際關(guān)系研究

當(dāng)代國(guó)際組織（包括政府間組織和非政府組織）研究的一個(gè)重要發(fā)展就是將各種社會(huì)學(xué)理論引入相關(guān)的研究當(dāng)中，發(fā)展出了跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)、跨國(guó)行為體和世界社會(huì)等相關(guān)的理論。瑪格麗特·凱克（Margaret E.Keck）和凱瑟琳.辛金克（Kathryn Sikkink）結(jié)合了社會(huì)學(xué)中網(wǎng)絡(luò)的概念，將國(guó)際非政府組織看成是一種“跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)”。這種倡議網(wǎng)絡(luò)是由在國(guó)際上致力于某一問(wèn)題的諸多行為體組成的，它們之所以能夠結(jié)合在一起，是因?yàn)閾碛泄餐膬r(jià)值觀念和共同話語(yǔ)，并且經(jīng)常相互交流信息和互相幫助。相比于傳統(tǒng)的行為體，這種網(wǎng)絡(luò)行為體能夠?qū)Ρ茸约簭?qiáng)大得多的主權(quán)國(guó)家的政府進(jìn)行游說(shuō)和施加壓力，從而影響它們的行為。它們還可以通過(guò)各種渠道監(jiān)督國(guó)家對(duì)一種規(guī)范的遵守情況，對(duì)不遵守相關(guān)規(guī)范的國(guó)家采取制裁行動(dòng)。

所謂網(wǎng)絡(luò)，實(shí)際上就是以自愿、互惠、橫向的交往和交流模式為特點(diǎn)的組織形式。它既不同于傳統(tǒng)上所認(rèn)為的國(guó)際關(guān)系中的無(wú)政府狀態(tài)，也不同于完全的等級(jí)制，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講它適合于需要快捷、可靠信息的情況以及難以衡量其價(jià)值的商品的交換；就政治網(wǎng)絡(luò)而言，信息則發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，而所謂的“商品”的價(jià)值同樣是難以衡量的。在國(guó)際關(guān)系中，可以成為網(wǎng)絡(luò)的組織是多種多樣的，包含了從跨國(guó)公司到國(guó)際教會(huì)，再到國(guó)際科學(xué)組織和各種專家團(tuán)體等。凱克和辛金克將這些組織分為三類(lèi)：一是具有工具性目的的網(wǎng)絡(luò)，如跨國(guó)公司；二是以共同的事業(yè)觀念為主要?jiǎng)訖C(jī)的網(wǎng)絡(luò)，如國(guó)際關(guān)系研究中所謂的“認(rèn)知共同體”（epistemic community）；三是以共同的道德觀念或價(jià)值觀念為動(dòng)機(jī)的網(wǎng)絡(luò)。事實(shí)上，只有第三種網(wǎng)絡(luò)可以稱之為跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)，才是非政府組織研究所關(guān)注的重點(diǎn)。盡管在現(xiàn)實(shí)中不乏出于工具性目的而存在的非政府組織，但大部分組織的存在仍然是以道德或價(jià)值觀念為基礎(chǔ)的。

針對(duì)國(guó)際關(guān)系不同于國(guó)內(nèi)社會(huì)的特殊性，有學(xué)者專門(mén)設(shè)計(jì)了“網(wǎng)絡(luò)制度主義”（network insti-tutionalism）來(lái)研究國(guó)際關(guān)系中非政府組織發(fā)揮作用的特點(diǎn)。這種制度主義更關(guān)注全球公民社會(huì)等非國(guó)家、非政府因素對(duì)于國(guó)際組織的影響，因而在當(dāng)今的全球化時(shí)代無(wú)疑具有很強(qiáng)的借鑒意義。這種制度主義主要有三個(gè)特點(diǎn)：第一，它超越了將國(guó)家看作研究非政府組織的唯一參照點(diǎn)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，將更多非國(guó)家因素引入研究當(dāng)中；第二，它關(guān)注非政府組織在當(dāng)前的環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)中的“嵌入性”（embededness）；第三，它承認(rèn)權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部和網(wǎng)絡(luò)之間會(huì)發(fā)生擴(kuò)散（diffusion），并且將權(quán)力看成是關(guān)系性的和動(dòng)態(tài)的，而不是只有一種固定的形態(tài)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為組織和制度是有區(qū)別的，制度是通過(guò)社會(huì)合法性建立的，并且通過(guò)重復(fù)的社會(huì)行為和強(qiáng)有力的規(guī)范體系來(lái)增強(qiáng)；而同制度相比，組織缺乏這些資源，因此它們更容易受到外部環(huán)境的影響。但是如果網(wǎng)絡(luò)能夠進(jìn)化為可持續(xù)的和長(zhǎng)期的全球治理機(jī)制，那么它就可能會(huì)具有更深厚的制度性影響。總體上，網(wǎng)絡(luò)制度主義將網(wǎng)絡(luò)看成是組織和制度之間的中介因素，它在組織制度化的過(guò)程中扮演了重要的角色。

網(wǎng)絡(luò)制度主義要求對(duì)公民社會(huì)的內(nèi)部情況進(jìn)行研究以便揭示公民社會(huì)內(nèi)部的關(guān)系以及公民社會(huì)作為一個(gè)整體同國(guó)家政府之間的復(fù)雜關(guān)系，從而打破了以往的將公民社會(huì)看成是“黑匣子”的觀點(diǎn)。它的核心假設(shè)在于需要具體化非政府組織在公民社會(huì)、國(guó)家和國(guó)際公共制度以及市場(chǎng)的三角關(guān)系當(dāng)中運(yùn)動(dòng)的制度條件，從而揭示出非政府組織在國(guó)內(nèi)和全球治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中的互補(bǔ)性、競(jìng)爭(zhēng)性和沖突性的角色。具體而言，網(wǎng)絡(luò)制度主義有以下四個(gè)主要的理論命題：（1）網(wǎng)絡(luò)、結(jié)構(gòu)和組織領(lǐng)域以及非政府組織之間的關(guān)系是相互構(gòu)成性的；（2）這種關(guān)系既可以是合作性的，也可以是沖突性的；（3）非政府組織在網(wǎng)絡(luò)中具有獨(dú)特的施動(dòng)性；（4）國(guó)家是分裂性（disaggregated）的和網(wǎng)絡(luò)化的，是作為聯(lián)合行為體的非政府組織定義它們的身份的諸多權(quán)威來(lái)源當(dāng)中的一個(gè)。網(wǎng)絡(luò)制度主義在全球治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中賦予非政府組織以一種制度身份，而不僅僅是一種組織身份，因此非政府組織在當(dāng)前的全球治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中所體現(xiàn)的特點(diǎn)不僅僅是數(shù)量上的急劇增加，而且是性質(zhì)上的變化，即組織的制度化趨勢(shì)。

托馬斯·瑞斯一卡朋（Thomas Risse-Kappen）則從跨國(guó)行為體的角度研究了國(guó)家間關(guān)系，并且強(qiáng)調(diào)國(guó)際和國(guó)內(nèi)政治的互動(dòng)。卡朋認(rèn)為，跨國(guó)行為體對(duì)國(guó)家政策的影響會(huì)根據(jù)兩個(gè)因素而變化，即國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)的差異和國(guó)際制度化的程度。國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)包括國(guó)家的規(guī)范性或組織性的結(jié)構(gòu)安排，這些安排構(gòu)成了國(guó)家和社會(huì)，以及將這二者聯(lián)系在一起的紐帶；國(guó)際制度化程度則是指某一個(gè)具體的問(wèn)題領(lǐng)域被雙邊或多邊機(jī)制以及國(guó)際組織所約束的程度。在卡朋看來(lái)，國(guó)家內(nèi)部的政治結(jié)構(gòu)以及國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制能力決定了跨國(guó)行為體能否發(fā)揮有效的作用。一方面，國(guó)家對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)的支配力量越強(qiáng)大，跨國(guó)行為體就越難以滲透進(jìn)相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治和社會(huì)體系。但是它們一旦能夠克服這種困難而進(jìn)入目標(biāo)國(guó)的國(guó)內(nèi)領(lǐng)域，其影響就是相當(dāng)深厚的，因?yàn)樗鼈兺繕?biāo)國(guó)的政府行為體建立起了相當(dāng)直接的聯(lián)系。另一方面，一個(gè)國(guó)家的內(nèi)部越是分化，其公民社會(huì)的組織程度越高，跨國(guó)行為體進(jìn)入目標(biāo)國(guó)內(nèi)部就越容易。但是在這種情況下，進(jìn)入目標(biāo)國(guó)內(nèi)部的跨國(guó)行為體未必能產(chǎn)生重要的影響。

跨國(guó)行為體的主要作用在于推動(dòng)跨國(guó)流動(dòng)的觀念傳播特定的目標(biāo)國(guó)家，在此過(guò)程中國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)充當(dāng)了干預(yù)變量的作用。卡朋提出了跨國(guó)流動(dòng)的觀念對(duì)目標(biāo)國(guó)的國(guó)內(nèi)政治產(chǎn)生影響的兩個(gè)先決條件：第一，擁有進(jìn)入目標(biāo)國(guó)的政治體系的渠道；第二，擁有有能力建立獲勝聯(lián)盟（winning coali-tions）的國(guó)內(nèi)合作者。如果這兩個(gè)條件不能得到滿足，那么跨國(guó)聯(lián)盟或認(rèn)知共同體所倡導(dǎo)的觀念就不會(huì)具有明顯的作用。在這里，國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)包括政治和社會(huì)制度的組織機(jī)構(gòu)，它們的工作程序，嵌入法律和慣例當(dāng)中的規(guī)則和決策程序，以及約束在特定的政治文化當(dāng)中的適當(dāng)行為的各種價(jià)值和觀念。

那么，國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)又是如何劃分的呢？對(duì)此，卡朋提出了國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)的三維空間概念。所謂三維空間，就是說(shuō)國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)是由三個(gè)部分組成的，即（1）網(wǎng)家結(jié)構(gòu)（the state tructure），可以劃分為集中化的（centralization）和分散化的（fragmenta-tion）；（2）社會(huì)結(jié)構(gòu)（the societal structure），可以分為軟弱的（weak）和強(qiáng)大的（strong）；（3）政策網(wǎng)絡(luò)（the policy network），可以分為共識(shí)性的（con-sensual）和高度分化的（polarized）。對(duì)此，卡朋強(qiáng)調(diào)，在相似的外部條件下，國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)的差異導(dǎo)致了跨國(guó)行為體的政策影響的變化。按照卡朋的設(shè)想，國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)在跨國(guó)行為體影響國(guó)家行為當(dāng)中的作用如下圖所示：

相比于國(guó)際學(xué)者，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于非政府組織的研究還顯得比較滯后。不過(guò)，目前國(guó)內(nèi)也有不少學(xué)者從法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等角度對(duì)非政府組織的功能、權(quán)威來(lái)源及其在國(guó)內(nèi)發(fā)展的現(xiàn)狀和所面臨的發(fā)展瓶頸等問(wèn)題進(jìn)行了探討。同國(guó)外學(xué)者關(guān)注非政府組織的宏觀作用不同，國(guó)內(nèi)學(xué)者更多地關(guān)注非政府組織在本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中的作用。當(dāng)前，非政府組織在國(guó)內(nèi)仍然是一個(gè)較為新興的事物，大部分人對(duì)它仍然缺乏了解，而政府層面上所提供的支持也還不夠，這些都導(dǎo)致了中國(guó)非政府組織的發(fā)展相對(duì)滯后。有學(xué)者指出，當(dāng)前國(guó)內(nèi)非政府組織存在著缺乏活動(dòng)資金、管理過(guò)于嚴(yán)格、相關(guān)立法不健全以及政府不夠重視等問(wèn)題，而這些問(wèn)題已經(jīng)成為制約國(guó)內(nèi)非政府組織發(fā)展的瓶頸。這些制約因素當(dāng)中，很多是制度性原因造成的，如政府管理部門(mén)對(duì)非政府組織的登記和成立設(shè)定了過(guò)高的門(mén)檻，對(duì)非政府組織實(shí)行雙重管理以及對(duì)非政府組織進(jìn)行較為苛刻的年檢等。另一方面，受到歷史上長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，中國(guó)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)行全面的管理和控制，從而形成了“政府全能主義”的模式，因此長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)并不存在真正意義上的市民社會(huì)和非政府組織。同時(shí)，從政府的角度來(lái)看，對(duì)于放松對(duì)非政府組織的管制還存在著一些顧慮，如擔(dān)心非政府組織會(huì)像在某些地區(qū)那樣形成對(duì)政府政策的牽制和壓力，從而削弱政府的權(quán)威，成為破壞社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的因素。

正因?yàn)槿绱耍钦M織在中國(guó)的合法化問(wèn)題一直成為關(guān)注的焦點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在國(guó)內(nèi)約有17%的非政府組織是未進(jìn)行法定登記備案的。然而，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的法律，沒(méi)有進(jìn)行法定登記備案的非政府組織都是非法的，因此在國(guó)內(nèi)很多非政府組織連最基本的合法性也難以保障。這種合法性困境就導(dǎo)致了中國(guó)的非政府組織出現(xiàn)兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，非政府組織難以同其他各類(lèi)組織平等競(jìng)爭(zhēng)，因而在獲取資源等方面處于嚴(yán)重不利的地位；第二，這也為一些有非法企圖的個(gè)人和組織利用“非政府組織”的名義從事違法行為創(chuàng)造了條件。因此，要改變這種現(xiàn)狀就需要從立法、制度安排和管理理念等各方面進(jìn)行調(diào)整，如可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，不將是否進(jìn)行登記備案作為界定組織合法性的標(biāo)準(zhǔn)，而將非政府組織的各項(xiàng)活動(dòng)都納入明確的法律規(guī)范當(dāng)中等等。同時(shí)，調(diào)整好政府同非政府組織之間的關(guān)系也是中國(guó)需要面對(duì)的課題。這就需要政府轉(zhuǎn)變思想理念和工作方式，在政府行政手段和社會(huì)自治都可完成的事情上，盡量發(fā)揮非政府組織的作用，而政府只負(fù)責(zé)履行市場(chǎng)和非政府部門(mén)都不能履行的職能。

除本土的非政府組織之外，中國(guó)面對(duì)的另一個(gè)課題是協(xié)調(diào)同國(guó)際非政府組織的關(guān)系，因?yàn)槟壳斑M(jìn)入我國(guó)的國(guó)際非政府組織的數(shù)量和人員都在不斷增加，其社會(huì)影響力也變得越來(lái)越強(qiáng)。因此，政府部門(mén)與國(guó)際非政府組織建立起良好的溝通關(guān)系就顯得至關(guān)重要。這就要求政府部門(mén)主動(dòng)同非政府組織進(jìn)行溝通，并聽(tīng)取非政府組織的意見(jiàn)和建議，也可以在一些以往由政府所主導(dǎo)的涉及社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)域當(dāng)中同非政府組織合作，或者將一些社會(huì)服務(wù)和發(fā)展項(xiàng)目交給非政府組織去做。總之，盡管同國(guó)外相比，中國(guó)的非政府組織發(fā)展尚處于探索階段，但政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)重視非政府組織在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用，并對(duì)其行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束，以形成政府和非政府組織的良性互動(dòng)。

二、人權(quán)領(lǐng)域國(guó)際非政府組織的作用

國(guó)際組織，特別是非政府組織，其發(fā)揮作用往往是在某一個(gè)特定的問(wèn)題領(lǐng)域，而人權(quán)領(lǐng)域則一直都是非政府組織活動(dòng)極為活躍的領(lǐng)域。從世界范圍來(lái)看，人權(quán)領(lǐng)域的主要規(guī)范是聯(lián)合國(guó)的普遍人權(quán)宣言（the Universal Declaration of HumanRights），它提出所有人在尊嚴(yán)和權(quán)利方面是生而平等的，每一個(gè)人不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他立場(chǎng)、國(guó)籍、財(cái)產(chǎn)和出生地等，都享有包括生存、安全、自由等權(quán)利，具體而言，都享有包括免受虐待、接受公正審判、免遭強(qiáng)制放逐、尊嚴(yán)和名譽(yù)不受侵犯、自由遷徙、自由婚姻、擁有財(cái)產(chǎn)、自由表達(dá)、自由集會(huì)、參政、工作和休息等各種權(quán)利。在序言中，宣言指出它是所有民族和所有國(guó)家的共同標(biāo)準(zhǔn)，其目標(biāo)在于每一個(gè)個(gè)人和每一個(gè)社會(huì)組織都要時(shí)刻牢記這一宣言，都要努力通過(guò)教育來(lái)尊重這些權(quán)利和自由，都要通過(guò)國(guó)內(nèi)和國(guó)際的不斷進(jìn)步的手段來(lái)確保它們得到普遍的和有效的承認(rèn)和遵守。普遍人權(quán)宣言是聯(lián)合國(guó)成員所要遵守的基本規(guī)范之一，因此也是涉及人權(quán)問(wèn)題的最重要國(guó)際規(guī)范。

可以說(shuō)，在人權(quán)領(lǐng)域，大部分游戲規(guī)則都是聯(lián)合國(guó)這樣的政府間組織所制定的，但是在推動(dòng)人權(quán)規(guī)范在國(guó)家間傳播方面，國(guó)際非政府組織的角色正在變得越來(lái)越重要。也就是說(shuō)，在推動(dòng)人權(quán)規(guī)范傳播方面，非政府組織和聯(lián)合國(guó)已經(jīng)形成了互動(dòng)關(guān)系，國(guó)際非政府組織積極地參與到聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)當(dāng)中，而聯(lián)合國(guó)也在人權(quán)事務(wù)方面越來(lái)越依仗非政府組織的支持。這些非政府組織可以向聯(lián)合國(guó)提交各種報(bào)告（如大赦國(guó)際），從而在一定程度上影響聯(lián)合國(guó)的決議。同時(shí)，由于受到人力、物力等因素的制約，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)很難充分獲得有關(guān)人權(quán)問(wèn)題的各種信息，而一些具有專門(mén)知識(shí)的人權(quán)非政府組織在這方面做得比聯(lián)合國(guó)更好。因此，聯(lián)合國(guó)也不得不依靠這些非政府組織來(lái)獲取相關(guān)的信息、進(jìn)行專門(mén)的調(diào)查研究以及監(jiān)督聯(lián)合國(guó)決議的執(zhí)行情況等。這樣就形成了以非政府組織、聯(lián)合國(guó)和主權(quán)國(guó)家各為一方的國(guó)際人權(quán)政治當(dāng)中的三角關(guān)系，而這也對(duì)國(guó)際人權(quán)事務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。一方面，這些非政府組織、特別是西方國(guó)家的非政府組織經(jīng)常從西方文化的視角來(lái)理解人權(quán)規(guī)范，將國(guó)際人權(quán)法視為普遍的標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)常以此為借口來(lái)攻擊亞非拉國(guó)家的人權(quán)狀況，卻忽視了每個(gè)具體的國(guó)家的民族傳統(tǒng)以及在實(shí)現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)方面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化條件差異，而這就引起了非政府組織和主權(quán)國(guó)家之間的對(duì)抗和沖突。另一方面，非政府組織往往將聯(lián)合國(guó)作為游說(shuō)的場(chǎng)所，游說(shuō)聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)或其他國(guó)家對(duì)某一個(gè)主權(quán)國(guó)家施壓，如它們?cè)?0世紀(jì)80年代對(duì)阿根廷、90年代對(duì)土耳其、尼日利亞和哥倫比亞等國(guó)都通過(guò)這種方法施加過(guò)壓力。這也就意味著，國(guó)際人權(quán)組織一方面可以為聯(lián)合國(guó)提供它所需要的信息和知識(shí)，也可以幫助聯(lián)合國(guó)監(jiān)督成員國(guó)的遵約情況，但另一方面，非政府組織過(guò)度卷入聯(lián)合國(guó)事務(wù)當(dāng)中也引發(fā)了它們同主權(quán)國(guó)家之間的沖突，并在一定程度上影響了聯(lián)合國(guó)的決定。

凱克和辛金克則指出，在人權(quán)領(lǐng)域非政府組織主要是通過(guò)倡議網(wǎng)絡(luò)等形式對(duì)目標(biāo)國(guó)政府施加壓力并迫使其改變行為的。辛金克等人從建構(gòu)主義的角度出發(fā)，將人權(quán)看成是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，也就是說(shuō)只有當(dāng)人們相信它存在并按照這種方式行事時(shí)它才能存在，而一旦它得以存在，就有能力塑造社會(huì)和政治世界。對(duì)此，辛金克等人提出了一個(gè)具有五個(gè)階段的“螺旋模式”（spiralmodel），來(lái)解釋非政府組織對(duì)于國(guó)家遵守人權(quán)規(guī)范的行為的影響。這五個(gè)階段分別為：（1）國(guó)內(nèi)壓迫；（2）發(fā)起非政府動(dòng)員和政府否認(rèn)；（3）戰(zhàn)術(shù)讓步；（4）修辭性（rhetorical）地接受人權(quán)規(guī)范和目標(biāo)；（5）與規(guī)則一致的行為。在這五個(gè)階段當(dāng)中，最重要的是從政府否認(rèn)到戰(zhàn)術(shù)讓步的階段，而這一階段又由國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)部分組成。在國(guó)際層次上，在這一階段，國(guó)家代表開(kāi)始接受人權(quán)規(guī)范，并且承認(rèn)在本國(guó)存在著侵犯人權(quán)的現(xiàn)象；在國(guó)內(nèi)層次上，則為公民社會(huì)行為體在國(guó)內(nèi)政治中扮演一個(gè)更加獨(dú)立的角色開(kāi)辟了空間。在這一階段，跨國(guó)行為體繼續(xù)動(dòng)員和連接國(guó)內(nèi)群體和個(gè)體。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變并不容易，因?yàn)閲?guó)家會(huì)在國(guó)際制度環(huán)境中努力捍衛(wèi)它們的人權(quán)紀(jì)錄，而制度環(huán)境并不能決定結(jié)果，但是它們可以減少國(guó)家政策制定者的選擇。

為了進(jìn)一步澄清非政府組織的作用，凱克和辛金克又提出了一個(gè)“回飛鏢”（boomerang）模型。回飛鏢模式認(rèn)為，很多倡議網(wǎng)絡(luò)將發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部的人權(quán)活動(dòng)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家的活動(dòng)家聯(lián)系在一起，而建立這種聯(lián)系的作用就是影響不發(fā)達(dá)國(guó)家的行為。這種情況特別容易發(fā)生在一個(gè)國(guó)家的政府同國(guó)內(nèi)非政府組織的交往受阻的情況下。在這種情況當(dāng)中，一國(guó)國(guó)內(nèi)的非政府組織可能會(huì)直接尋求建立國(guó)際聯(lián)盟來(lái)對(duì)它們的本國(guó)政府從外界施加壓力。凱克和辛金克指出了回飛鏢模型發(fā)揮作用的三個(gè)條件：第一，國(guó)內(nèi)團(tuán)體與其本國(guó)政府的交流渠道受到堵塞，或者盡管存在著交流渠道，但是無(wú)法解決它們之間的沖突；第二，存在著積極推動(dòng)倡議網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的活動(dòng)者；第三，存在著各種形式的國(guó)際聯(lián)系，從而為建立和加強(qiáng)倡議網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造了條件。很明顯的一點(diǎn)在于，凱克和辛金克在這里吸收了卡朋的思想，將國(guó)內(nèi)和國(guó)際政治的互動(dòng)引入到研究當(dāng)中，從而拓寬了研究范圍。

凱克和辛金克提出的螺旋模式和回飛鏢模式已經(jīng)成為研究非政府組織在人權(quán)領(lǐng)域中的作用的經(jīng)典模型，并不斷地得到改進(jìn)和完善。例如，默迪（Amanda M. Murdie）和戴維斯（David. R.Da-vis）注意到，傳統(tǒng)上認(rèn)為國(guó)際人權(quán)組織對(duì)國(guó)家施加影響主要是通過(guò)“羞辱和責(zé)備”（shaming andblaming）的方式來(lái)進(jìn)行的，但是他們的實(shí)證研究則顯示僅僅有羞辱是不夠的。在他們看來(lái)，一個(gè)國(guó)家要在人權(quán)狀況上有所改善，除去國(guó)際人權(quán)組織所施加的羞辱之外，還需要另外兩個(gè)因素：一是在目標(biāo)國(guó)的內(nèi)部存在著大量的人權(quán)組織；二是笫三方國(guó)家、個(gè)人或組織對(duì)該國(guó)施加的壓力。他們二人的分析在一定程度上驗(yàn)證了凱克和辛金克提出的人權(quán)規(guī)范發(fā)展的“回飛鏢”模式和螺旋模式，但也在三個(gè)方面有所超越：第一，他們的研究顯示出不但國(guó)際人權(quán)組織、而且第三方行為體對(duì)國(guó)家的壓力也很重要；第二，他們的研究顯示了聲望（reputation）因素在影響國(guó)家人權(quán)狀況改進(jìn)方面的重要性；第三，他們的研究發(fā)現(xiàn)國(guó)際人權(quán)組織即使不能進(jìn)入一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，也會(huì)對(duì)該國(guó)的人權(quán)狀況產(chǎn)生影響。

三、非政府組織對(duì)國(guó)家行為的影響

對(duì)人權(quán)領(lǐng)域的研究明顯體現(xiàn)出當(dāng)前國(guó)際關(guān)系研究中的兩個(gè)趨勢(shì)：一是非政府組織在國(guó)際關(guān)系研究中正變得越來(lái)越重要；二是注重從社會(huì)學(xué)的視角來(lái)審視組織的作用。例如，傳統(tǒng)上對(duì)于人權(quán)問(wèn)題的研究主要是從國(guó)際機(jī)制的角度進(jìn)行的，關(guān)注政府間組織（如聯(lián)合國(guó)）在推動(dòng)和倡導(dǎo)人權(quán)規(guī)范方面所發(fā)揮的作用。對(duì)于人權(quán)機(jī)制所發(fā)揮的作用，也大都是從理性主義的角度來(lái)進(jìn)行解讀的。例如杰克·杜耐利（Jack Donnelly）曾經(jīng)指出，每一個(gè)國(guó)家在本國(guó)層面上在執(zhí)行人權(quán)規(guī)范方面都擁有完全的自主性。盡管人權(quán)機(jī)制的規(guī)范得到了內(nèi)化，但是決策程序仍然是國(guó)家的內(nèi)部事務(wù)。杜耐利認(rèn)為，盡管擁有比較完善的相關(guān)規(guī)范，但是人權(quán)機(jī)制卻缺乏強(qiáng)制性，所以其作用很難超出信息交換和國(guó)家自愿地在實(shí)行人權(quán)規(guī)范方面接受?chē)?guó)際援助，但是這種強(qiáng)規(guī)范和弱機(jī)制的結(jié)合也是國(guó)家有意設(shè)計(jì)的結(jié)果。杜耐利的研究繼承了羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）從需求的角度來(lái)對(duì)國(guó)際制度進(jìn)行分析的方法，因此是一種理性主義的分析模式。從社會(huì)學(xué)的視角來(lái)看，這種分析具有很大的局限性，因?yàn)樗荒艹浞纸忉寚?guó)家接受?chē)?guó)際組織和相關(guān)的國(guó)際規(guī)范的動(dòng)因。相比之下，建構(gòu)主義強(qiáng)調(diào)國(guó)際機(jī)制不能被看成是一系列被動(dòng)的規(guī)則，而是一系列積極的官僚政治，它可以推動(dòng)國(guó)際行為體施加跨國(guó)影響。

從官僚政治的角度對(duì)國(guó)際組織進(jìn)行最為深入的研究的是芬尼莫爾（Martha Finnemore）和巴尼特（Micheal N.Barnett）等人，盡管他們的主要關(guān)注點(diǎn)在于政府間組織，但是對(duì)非政府組織的研究也同樣是具有啟發(fā)性的。芬尼莫爾和巴尼特指出，國(guó)際組織不僅僅是國(guó)家的偏好的反映，而且可以充當(dāng)世界政治中獨(dú)立的和強(qiáng)有力的行為體，同時(shí)強(qiáng)調(diào)官僚機(jī)構(gòu)是塑造國(guó)際組織的行為的最本質(zhì)的文化形式。在他們看來(lái)，國(guó)際組織經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生同其成員國(guó)的利益相違背的自身的獨(dú)特的利益，因此新自由制度主義的理性主義模式無(wú)法充分分析這一現(xiàn)象。國(guó)際組織不僅僅可以維護(hù)成員國(guó)的利益，也不僅僅是通過(guò)推動(dòng)成員國(guó)之間的合作來(lái)克服市場(chǎng)失靈現(xiàn)象或者集體行動(dòng)的困境，而是可以創(chuàng)建新的行為體，具體化這些行為體之間的責(zé)任和權(quán)威，界定這些行為體應(yīng)該做的工作，并賦予它們意義和規(guī)范性價(jià)值。盡管缺乏物質(zhì)資源，國(guó)際組織在它們建構(gòu)世界政治的過(guò)程中仍可以施加自身的權(quán)力。

同時(shí)，還有一部分學(xué)者致力于探討組織對(duì)國(guó)家行為的影響。事實(shí)上，很多關(guān)于組織對(duì)國(guó)家行為的影響的探討都是從具體的問(wèn)題領(lǐng)域（如前述的人權(quán)領(lǐng)域）中發(fā)展出來(lái)的，并將某一個(gè)領(lǐng)域的研究擴(kuò)展為對(duì)整體性的研究。這些研究往往以實(shí)證研究為主，根據(jù)實(shí)證研究的結(jié)果修正和改進(jìn)先前的理論框架。在國(guó)內(nèi)行為體的作用方面，有學(xué)者對(duì)卡朋等人的觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑，即存在同國(guó)際組織觀念相一致的國(guó)內(nèi)組織并不一定是觀念和政策得以擴(kuò)散的推動(dòng)力量。國(guó)際組織要使國(guó)家接受一種規(guī)范，該組織本身就必須具有可信性，可信性是國(guó)際組織成功說(shuō)服國(guó)家的必要條件。如果國(guó)家政府認(rèn)為國(guó)際組織所施加的政策對(duì)它們而言是有害的，它們就會(huì)抵制國(guó)際組織的影響。但是國(guó)家對(duì)于國(guó)際組織的可信性總是抱有懷疑的態(tài)度，因?yàn)樗鼈儞?dān)心國(guó)際組織會(huì)有意錯(cuò)誤表達(dá)其信息從而使國(guó)家采取組織所偏好的行為。按照傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，如果此時(shí)存在著同國(guó)際組織觀念一致的國(guó)內(nèi)組織，那么成功說(shuō)服政府的可能性就更大，但是經(jīng)驗(yàn)研究的結(jié)論卻與此相反。經(jīng)驗(yàn)研究顯示，國(guó)際組織要成功說(shuō)服國(guó)家改變行為需要有兩個(gè)條件：一是國(guó)際組織和國(guó)內(nèi)專家之間的偏好存在著差異；二是國(guó)際組織的政策立場(chǎng)比國(guó)內(nèi)群體更加溫和。這是因?yàn)槿绻麌?guó)際組織和國(guó)內(nèi)專家的目標(biāo)完全一致，國(guó)家就會(huì)認(rèn)為國(guó)際組織擁有足夠的動(dòng)機(jī)來(lái)錯(cuò)誤地表述信息從而改變國(guó)家的行為，使其符合組織的偏好。只有在國(guó)際組織和國(guó)家政府都認(rèn)為國(guó)內(nèi)專家的觀點(diǎn)是有失偏頗的時(shí)候，國(guó)際組織在國(guó)家眼里才具有可信性。同時(shí)，由于國(guó)際組織的視野比國(guó)內(nèi)組織要開(kāi)闊，所以它們的政策目標(biāo)會(huì)更加符合國(guó)家的客觀現(xiàn)狀，而國(guó)內(nèi)組織的目標(biāo)則往往過(guò)于理想化。因此，國(guó)際組織的政策偏好可能比國(guó)內(nèi)組織更為溫和。

有學(xué)者注意到，傳統(tǒng)的理性主義和建構(gòu)主義對(duì)于國(guó)際組織研究的關(guān)注點(diǎn)的區(qū)別主要集中在國(guó)際組織對(duì)政府施加影響的方式上。在理性主義看來(lái)，國(guó)際組織之所以能對(duì)國(guó)家產(chǎn)生影響，是因?yàn)閲?guó)家認(rèn)為遵守國(guó)際組織的要求符合其自身的利益，其行為符合后果邏輯；而在建構(gòu)主義看來(lái)，國(guó)家這樣做是因?yàn)閲?guó)際組織具有合法性，其行為符合適當(dāng)性邏輯。這兩種解釋主要關(guān)注國(guó)際組織的權(quán)力的來(lái)源，其本體論各有不同，前者側(cè)重于物質(zhì)維度，后者則側(cè)重于規(guī)范維度。但是在部分學(xué)者看來(lái)，僅有這兩種觀點(diǎn)是不夠的，還不足以解釋國(guó)際組織施加權(quán)力的方式以及產(chǎn)生預(yù)期效果的條件。為此，他們提出對(duì)國(guó)際組織的權(quán)力的解釋除“物質(zhì)—規(guī)范”（material-normative）維度之外還要增加一個(gè)“爭(zhēng)論—整合”（contestation-integration）的維度，而這兩種維度的側(cè)重點(diǎn)不同。前者側(cè)重于關(guān)注國(guó)際組織施加在國(guó)家政府身上的壓力的類(lèi)型，而后者則關(guān)注國(guó)際組織給國(guó)家政府施加壓力的方式。國(guó)際組織既可以對(duì)現(xiàn)有的秩序提出爭(zhēng)論和質(zhì)疑，也可以將國(guó)家政府整合到現(xiàn)有的秩序當(dāng)中。

四、結(jié)論

本文的研究表明，在不同的問(wèn)題領(lǐng)域，非政府組織通過(guò)各種渠道影響國(guó)家行為的作用正變得越來(lái)越明顯。本文的研究選擇人權(quán)領(lǐng)域作為案例，因?yàn)樵谶@一領(lǐng)域非政府組織的表現(xiàn)最為活躍。但是可以推斷，在其他領(lǐng)域，非政府組織也正在或?qū)?huì)發(fā)揮同樣重要的作用。

邁克爾·曼（Micheal Mann）認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力的來(lái)源是多元化的，它具有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，它是交疊在一起的禮會(huì)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，而不是單一社會(huì)整體的維度、層次或要素；第二，它是達(dá)到人類(lèi)目標(biāo)的組織、制度手段。當(dāng)代社會(huì)權(quán)力越來(lái)越呈現(xiàn)出多層次、多維度的特征，如約瑟夫·奈（Josehh S.Nye）就指出，在全球信息化時(shí)代的權(quán)力格局是三維的，其中最底層就是超越政府控制的各種跨國(guó)領(lǐng)域，包括各種非國(guó)家行為體。在這個(gè)維度上，權(quán)力是廣泛而又分散的，因此談?wù)搯螛O、兩極或多極是沒(méi)有意義的。奈認(rèn)為即使是美國(guó)這樣的超級(jí)大國(guó)在面對(duì)這一維度的權(quán)力時(shí)，也不能采取霸權(quán)主義的單極政策。邁克爾·曼則將權(quán)力分為權(quán)威性權(quán)力和彌散性權(quán)力，后者的主要特點(diǎn)在于它以更加本能的、無(wú)意識(shí)的和分散的方式存在于整個(gè)人口之中，導(dǎo)致了行動(dòng)者體現(xiàn)了權(quán)力關(guān)系卻又沒(méi)有得到明確的控制的實(shí)踐。這些實(shí)踐則產(chǎn)生于廣泛的、道德的或者是不言而喻的共同利益。如果將國(guó)家的權(quán)力看成是權(quán)威性權(quán)力，那么國(guó)際組織的權(quán)力就主要是彌散性權(quán)力，它并不依靠強(qiáng)制性的命令，而主要是通過(guò)塑造共同的道德和價(jià)值觀念以及共同的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

相比于國(guó)外，中國(guó)的非政府組織的發(fā)展仍然是相對(duì)滯后的，而這里的原因則是多重的。從理論上看，非政府組織的出現(xiàn)確實(shí)有可能在一定程度上對(duì)國(guó)家形成一種挑戰(zhàn)。正如芬尼莫爾和巴邁特的研究所表明的，組織的利益并不等同于，甚爭(zhēng)會(huì)違背國(guó)家的利益，產(chǎn)生所謂的“使命蔓延”（mis-sion creep）現(xiàn)象，即組織違背了最初的授權(quán)而逐漸進(jìn)入了新的環(huán)境和領(lǐng)域。因此，國(guó)家在面對(duì)非政府組織的時(shí)候，就面臨著在自身利益和組織利益之間進(jìn)行權(quán)衡的問(wèn)題。協(xié)調(diào)好自身與組織的利益，從而避免非政府組織為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益制造障礙，將是包括中國(guó)在內(nèi)的世界各個(gè)國(guó)家必須面對(duì)的課題。