關于反腐敗體制機制創新和制度保障的幾個基本問題

鄧聯繁

（湖南省湘西自治州行政學院 廉政法學與廉政指標研究中心， 湖南 吉首 416000）

摘 要：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第36條專門部署“加強反腐敗體制機制創新和制度保障”，充分表明其在全面深化改革大局中的重要地位。反腐敗體制機制創新和制度保障可分解為相輔相成、各有側重的三個方面——反腐敗體制創新、反腐敗機制創新與反腐敗制度保障，它們分別指向“誰反腐敗”、“怎么反腐敗”、“憑什么反腐敗”這三個問題。加強反腐敗體制機制創新和制度保障是一項系統工程，需要突出紀律檢查體制機制改革這個重點，強化法治在反腐敗中的重要作用。

關鍵詞：反腐??；制度反腐；制度創新；紀律檢查體制改革

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）02-0019-06

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》共16個部分60條，其中包括“加強反腐敗體制機制創新和制度保障”，充分表明反腐敗體制機制創新和制度保障在全面深化改革大局中的重要地位。從中國知網來看，關于反腐敗、制度反腐的報道與研究成果可謂汗牛充棟，但集中討論“反腐敗體制機制創新和制度保障”的成果則不多，標題中含“反腐敗體制機制創新和制度保障”的成果更是非常罕見。也就是說，從相關報道與研究現狀看，對反腐敗體制機制創新和制度保障的含義、內容等一些基本問題缺乏共識，出現了一些認識上的誤解與實踐上的誤區，如將反腐敗體制機制創新等同于紀律檢查體制機制改革。這些誤解與誤區，不利于順利實現反腐敗體制機制創新和制度保障的目標。有鑒于此，本文嘗試對反腐敗體制機制創新和制度保障進行正本清源式的分析，集中討論反腐敗體制機制創新和制度保障的含義、依據、目標、原則與路徑等基本問題。

一、反腐敗體制機制創新和制度保障的含義

反腐敗體制機制創新和制度保障，是關于“反腐敗”的“體制機制創新和制度保障”。如果說“反腐敗”是出發點，那么“體制機制創新和制度保障”則是落腳點，反腐敗體制機制創新和制度保障是兩者的有機結合。

（一）“反腐敗體制機制創新和制度保障”與相關概念的區別

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》用5段的篇幅，對“加強反腐敗體制機制創新和制度保障”進行了具體部署。從這5段規定的具體內容來看，呈現出一個特點，即第1段與第5段規定的內容相對多些、雜些，第2～4段規定的內容則十分集中。具體而言，第1段規定：“加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統一領導。改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能。”這涉及紀律檢查體制改革、反腐敗領導體制和工作機制改革、反腐敗協調小組職能改革等多個改革事項。第2～4段依次部署的是黨風廉政建設責任制落實問題、紀律檢查工作雙重領導體制改革問題、派駐監督與巡視監督全覆蓋問題。第5段規定：“健全反腐倡廉法規制度體系，完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面法律法規，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。健全民主監督、法律監督、輿論監督機制，運用和規范互聯網監督。”這主要涉及兩個方面，分別是反腐倡廉立法與紀檢以外的監督。

從上述部署特別是第1段與第5段可以看出：

第一，反腐敗體制機制創新和制度保障不限于懲治腐敗領域，還包括預防腐敗領域，如第5段指出，“完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面法律法規”。的確，反腐敗是預防腐敗與懲治腐敗的統一，無論是《聯合國反腐敗公約》，還是我國著力建立健全的懲治和預防腐敗體系，都是從預防腐敗與懲治腐敗兩個方面展開，切忌把反腐敗等同于懲治腐敗、把反腐敗體制機制創新縮小為懲治腐敗體制機制創新。

第二，反腐敗體制機制創新和制度保障不等于紀律檢查體制機制改革，如第5段指出，“健全民主監督、法律監督、輿論監督機制”。各級紀委是反腐敗的“王牌部隊”，確實在反腐敗中承擔組織協調的重要職能，但反腐敗不是各級紀委一家的事，檢察機關、審計機關等都承擔著重要的反腐敗職能，切忌把反腐敗機關等同于各級紀律檢查機關、把反腐敗體制機制創新縮小為紀律檢查體制機制改革。

第三，反腐敗體制機制創新和制度保障也不等于反腐敗制度建設。制度建設的外延非常寬泛，包括制度的制定、評估、清理、匯編、修改等多個方面。反腐敗制度建設涉及的內容，不止于反腐敗體制機制創新和制度保障?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》專門部署反腐敗體制機制創新和制度保障，而不是反腐敗制度建設，是由該決定的改革主題所決定的，體現了內容的針對性、具體性。

（二）“反腐敗體制機制創新和制度保障”的分解

在反腐敗體制機制創新和制度保障的表述中，同時出現了“體制”、“機制”、“制度”，意味著“體制”、“機制”、“制度”有所差異，否則不會重復出現。這種差異不容忽視，否則難以準確理解反腐敗體制機制創新和制度保障的含義。

體制、機制與制度，都含有一個“制”，聯系與區別的客觀性不言而喻。[1]從媒體報道與研究成果來看，在經濟學、管理學等領域中，“體制”、“機制”、“制度”的聯系與區別有所辨析；[2]在反腐倡廉建設領域中，三者的聯系與區別則較少辨析，有所涉及的少數成果，觀點也有待商榷，沒有揭示出反腐敗體制、反腐敗機制與反腐敗制度各自的側重點。[3]

筆者認為，制度的外延寬于體制機制，體制機制是制度的具體表現形態。體制與機制也各有側重，大體表現在：體制側重“組織法”，主要針對機構、人員、職能、權限的配置，機制則側重“行為法”，主要針對機構、權力的運行；體制側重“誰來做”，機制則側重“怎么做”；體制側重靜態，機制則側重動態；體制側重領導與被領導關系，機制則側重合作協作關系；體制相對宏觀，機制相對微觀。制度與體制機制相提并論時，具有不同的功能指向。[4]具體到反腐敗體制機制創新和制度保障而言，它可分解為相輔相成、各有側重的三個要素——反腐敗體制創新、反腐敗機制創新與反腐敗制度保障，分別主要指向“誰反腐敗”、“怎么反腐敗”、“憑什么反腐敗”這三個問題。

就反腐敗體制而言，中央強調的是“創新”，具體可從反腐敗領導者、反腐敗職能機構等方面著手?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出的“加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統一領導”、“強化上級紀委對下級紀委的領導”等內容，就屬于反腐敗體制創新的范疇。

就反腐敗機制而言，中央強調的也是“創新”，具體可從反腐敗方式方法等方面進行突破。各級紀檢監察機關正在開展“三轉”（轉職能、轉方式、轉作風），很大程度上屬于反腐敗機制創新的范疇。

就反腐敗制度保障而言，中央強調的是“保障”，而不是“創新”，彰顯的是反腐敗對制度的需求、依賴與制度對反腐敗的保障作用，具體可從完善反腐敗立法等方面著手?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出的“完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面法律法規”，就屬于反腐敗制度保障的范疇。

（三）“反腐敗體制機制創新和制度保障”的問題導向

反腐敗體制機制創新，重在解決反腐敗體制機制不優、不好問題。鄧小平同志曾經指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[5]十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！敝贫纫埠?，法律也罷，都很重要，但制度與法律本身都有好壞之分?，F實生活中，制度與法律良莠不齊，不好的制度與惡法屢見不鮮。就反腐敗體制機制而言，也存在不優甚至不好的問題。如，一段時期內，只強調黨委對黨風廉政建設的領導責任，沒有強調黨委的主體責任，黨委往往把黨風廉政建設責任“甩”給紀委，出現了黨風廉政建設部門化、碎片化現象。又如，之前的黨內巡視，內容過于泛化，沒有聚焦黨風廉政建設與反腐敗斗爭，作用發揮不充分。

反腐敗制度保障，則重在解決反腐敗制度不足、不力問題。一是反腐敗制度總體上供給不足問題。雖然我國一直重視反腐敗工作，也出臺了許多反腐敗制度，但反腐敗制度供給不足問題仍然突出，一些反腐敗領域甚至存在制度真空、制度盲區。如迄今為止，我國沒有綜合性的反腐敗國家立法。二是反腐敗制度不力問題，即雖然有制度，但力度不夠，特別是懲戒力度不夠，威懾力不強。如對“通奸”的懲戒規定。所謂“通奸”，是指有配偶的一方與配偶以外的異性自愿發生性行為，屬于違反社會主義道德的行為。在我國的刑法及相關法律中，一般情況下，沒有對通奸作出定罪的規定。但是，黨紀中有對通奸的懲戒規定，即《中國共產黨紀律處分條例》第一百五十條明確規定：與他人通奸，造成不良影響的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。[6]從該規定特別是“與他人通奸，造成不良影響的，給予警告或者嚴重警告處分”來看，對通奸的懲罰明顯偏輕。對通奸者給予警告處分需要“造成不良影響”作為條件，意味著違紀成本低、懲罰門檻高，沒有充分體現從嚴治黨的要求與黨紀黨規應有的嚴肅性。

二、加強反腐敗體制機制創新和制度保障的依據

十八大后，黨中央把反腐倡廉建設提到新高度，高壓反腐、雷霆反腐，成效顯著，廣受好評。與此同時，滋生腐敗的土壤仍然存在，反腐敗形勢依然嚴峻復雜。加強反腐敗體制機制創新和制度保障，依據充分，理由正當。

1.政策依據——全面深化改革。十八屆三中全會對全面深化改革進行了頂層設計，明確了全面深化改革的總目標、路線圖、時間表。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。中國特色社會主義制度內涵豐富，反腐敗制度是其重要組成部分。在全面深化改革的時代洪流中，反腐敗制度當然也需要改革，需要完善。由此不難理解，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以專條的形式（第36條）部署“加強反腐敗體制機制創新和制度保障”?？梢哉f，全面深化改革為加強反腐敗體制機制創新和制度保障提供了前所未有的良好契機。

2.現實依據——問題倒逼。“問題是時代的聲音?！绷暯娇倳浽谑藢萌腥珪现赋觯骸案母锸怯蓡栴}倒逼而產生，又在不斷解決問題中而深化?！盵7]體制障礙是最大的障礙，機制缺陷是根本的缺陷，制度落后是要命的落后。“反腐敗體制機制和制度問題，一直是黨內外議論比較多的熱點問題，也是影響反腐敗成效的關鍵問題。”[8]這些年來，我們黨堅定不移地反對腐敗，但腐敗現象依然多發高發，群眾反映強烈。中央經過分析總結，認為影響反腐敗成效的主要問題是：反腐敗機構職能分散，形不成監督合力；查辦案件受地方和部門牽涉太多，有些案件受到各種因素的影響難以得到堅決查辦，有的地方腐敗案件頻發卻追究責任不力。歸根到底，這些都是體制機制方面的問題。因此，要開創反腐敗新局面，就必須對癥下藥，創新反腐敗體制機制，加強反腐敗制度保障。[9]十八屆三中全會審時度勢，對加強反腐敗體制機制創新和制度保障進行了專門部署，揭開了加強反腐敗體制機制創新和制度保障的序幕，有利于更好地解決反腐敗工作中的突出問題、深層次問題。

3.理論依據——制度反腐理論與制度創新理論。制度反腐，簡而言之就是習近平總書記強調的“把權力關進制度的籠子里”。制度反腐理論，強調制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，認為制度反腐是深入推進反腐倡廉建設的必然選擇，功在當代，利在千秋。同時，制度不是一成不變的，制度創新必不可少，制度創新是釋放制度紅利的重要環節。制度創新理論是制度經濟學與熊彼特創新理論兩個學術流派的融合。制度創新的概念及內容的完整表述，由諾斯和戴維斯給出，他們認為，制度創新指的是能夠使創新者獲得追加或額外利益的、對現存制度的變革。[10]近年來，我國從中央到地方加強了反腐倡廉制度建設，取得了一定成績，但反腐敗體制機制與制度體系方面的問題仍然不少，如體系不健全，一些制度本身缺乏可操作性，甚至一些制度存在不廉潔現象。因此，推進制度反腐、加強反腐倡廉制度建設，不容回避。在這過程中，除了出臺新制度、彌補制度盲區外，制度創新亟待加強。

三、加強反腐敗體制機制創新和制度保障的總體要求

加強反腐敗體制機制創新和制度保障，是一項系統工程，需要加強領導、統籌兼顧，明確目標、原則、路徑，提高改革創新的成效。

（一）加強反腐敗體制機制創新和制度保障的目標

2013年1月22日，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話。習近平指出：“……要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！盵11]十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步指出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。”無論是不敢腐、不能腐、不易腐還是不敢腐、不能腐、不想腐，中央強調的都是“機制”，為反腐敗體制機制創新和制度保障明確了目標方向——用一句話來說，就是把權力關進制度的籠子里；用三句話來說，就是促進不敢腐、不能腐、不想腐。

首先是促進不敢腐。經過十八大以來的高壓反腐，“不敢腐”已經初見成效，但離群眾的要求還有很遠距離。懲治腐敗不是目的，而是在于“懲前毖后，治病救人”，在于形成震懾，減少腐敗，懲治腐敗的作用什么時候都不要輕視。中央紀委書記王岐山同志多次強調：“黨風廉政建設和反腐敗斗爭永遠在路上?！盵12]反腐永遠在路上，既決定了以零容忍態度懲治腐敗未有窮途，也決定了加強反腐敗體制機制創新與制度保障首先要圍繞懲治腐敗來進行。

其次是促進不能腐。反腐敗既要懲治已經發生的腐敗存量，也要遏制腐敗增量，努力實現“不能腐”。要著力增強反腐倡廉制度的科學性、嚴密性、嚴肅性、體系性、針對性與指導性，讓制度成為硬約束而不是橡皮筋，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。要加快完善預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面制度，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。

最后是促進不想腐。要深化廉政教育制度改革、領導干部生活待遇制度改革、收入分配制度改革、行政審批制度改革、投融資體制改革等相關改革，從源頭上減少腐敗滋生。

（二）加強反腐敗體制機制創新和制度保障的原則

加強反腐敗體制機制創新和制度保障，政治性強，政策性強，需要堅持正確原則，實事求是，統籌兼顧。

一是堅持繼承與創新相結合。反腐敗體制機制創新是全面深化改革的重要組成部分，是對之前反腐敗體制機制的完善與發展，而不是推倒重來、另起爐灶。要有的放矢、不走極端，既果斷糾正已有體制機制的弊端，又努力激活已有體制機制的活力。如紀委的雙重領導體制改革，既要加強上級紀委對下級紀委的領導，以上級紀委的領導為主，又不能摒棄同級黨委的領導。相反，應進一步優化同級黨委對紀委的領導。

二是堅持實效與長效相結合。王岐山書記2014年10月25日在十八屆中央紀委四次全會上指出：“黨中央橫下一條心，一定要遏制住腐敗蔓延勢頭。在如此高壓態勢下，仍有一些黨員干部不收手、甚至變本加厲，有些地方甚至出現‘塌方式腐敗，令人觸目驚心！”這再次說明了反腐敗形勢的嚴峻復雜。反腐敗是一場輸不起的斗爭。加強反腐敗體制機制創新與制度保障，當務之急是立足實際，突出問題導向，重在解決問題，取得實實在在的成效，而不是為創新而創新。同時，又要充分認識到反腐倡廉建設的長期性、復雜性與艱巨性，著眼長遠，形成常態化的長效機制，而不是曇花一現。

三是堅持規定動作與自選動作相結合原則。中央對加強反腐敗體制機制創新和制度保障有具體要求，要不折不扣地堅決落實，不許另搞一套，杜絕“上有政策，下有對策”。同時，中央的要求是就全國而言的，難以體現各地各部門的特殊性。要允許各地區各部門在完成中央規定動作的前提下，結合實際，做好自選動作，做出特色，做出影響，充分發揮各地區各部門的積極性、主動性與創造性。

（三）加強反腐敗體制機制創新和制度保障的路徑

加強反腐敗體制機制創新和制度保障，意義重大，影響深遠，黨內外高度關注。要積極穩妥，切忌草率盲動。

一要紀檢示范，率先推進。反腐敗不是各級紀委一家的事，而是各級黨政機關與全體黨員的大事。要全黨動手，一起對腐敗說不，形成反腐敗的強大合力。同時，紀委確實在反腐敗中地位特殊，作用重要。中央全面深化改革領導小組下設六個專項小組，紀律檢查體制改革專項小組榜上有名，既充分說明中央對紀律檢查體制改革的高度重視，也反映出紀律檢查體制改革在反腐敗體制機制創新中的特殊重要地位。反腐敗體制機制創新包括但不限于紀律檢查體制改革。以紀律檢查體制改革為突破口，有利于突出重點，帶動其他反腐敗體制機制改革。

二要法治引領，有序推進。習近平總書記強調：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式?！盵13]要以十八屆四中全會研究全面推進依法治國為契機，善于運用法治思維與法治方式推進反腐敗體制機制創新與制度保障，充分發揮法治在反腐敗中的引領、規范和保障作用。既要加快推進反腐敗國家立法，包括完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產性利益，等等，又要加強反腐倡廉黨內法規制度建設?！爱斍埃h內法規制度建設理論研究相對薄弱，對黨規黨紀的歷史淵源、地位作用、體例形式、產生程序等均需系統研究、予以確定；有的黨規黨紀與國家法律交叉重復，有的過于原則、缺乏細節支撐，可操作性不強，亟待完善?！盵14]黨內法規制度建設的以上不足，在反腐倡廉領域有明顯體現。要加快探索適合我國的反腐倡廉黨內法規制度建設途徑，實現反腐倡廉黨內法規與反腐敗國家法律的有機銜接、無縫對接，構建反腐敗的嚴密法網。要及時將黨的紀律檢查體制改革的實踐成果固化為制度，加快修訂《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》等重要的黨內法規。

三要全面推進，相互促進。如其所言，反腐敗體制機制創新和制度保障可以細分為反腐敗體制創新、反腐敗機制創新和反腐敗制度保障三個方面，切忌顧此失彼、畸輕畸重。既要加強反腐敗體制創新、反腐敗機制創新，及時快速反腐，著力提高反腐敗的針對性與實效性、執行力與震懾力，又要加強反腐敗制度保障，著力提高反腐敗的回應性與規范性、約束力與感染力，共同促進反腐敗的權威性與公信力。

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[14] 王岐山.堅持黨的領導依規管黨治黨為全面推進依法治國提供根本保證[N].人民日報，2014-11-03.

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責任編校 王學青

Study on Issues Concerning the Innovative Mechanism and Institutional Safeguard for Anti-corruption System

DENG Lianfan （Institute of Administration of Xiangxi Autonomous Prefecture in Hunan Province， Jishou 416000， Hunan， China）

Abstract： Article 36 of The Decision of CPC Central Committee on Several Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reform stipulates expressly “strengthening the innovation of anti-corruption system， mechanism and institutional safeguard”， which fully shows its importance in the comprehensive deepening of reform. Innovative system， mechanism and institutional safeguard for anti-corruption could be divided into three aspects which supplement each other and focus on different aspects. They include innovation in anti-corruption system， creation in anti-corruption mechanism and protection of anti-corruption institution. The three aspects solve the three questions： who fights against corruption， how to fight against corruption and what contributes to the success of anti-corruption. It is a systematic engineering to strengthen innovative system， mechanism and institutional guarantee for anti-corruption. We should focus on the reform in discipline inspection system and reinforce the important role of the rule of law in anti-corruption.

Key words： anti-corruption； institutional anti-corruption； institutional innovation； reform in discipline inspection system