社保改革：拖得越久麻煩越大

中國運行了17年的“社會統籌加個人賬戶”養老保險制度又一次走到了十字路口。財政部部長樓繼偉日前表示，做實個人賬戶已經無法持續，名義個人賬戶是下一步完善養老保險個人賬戶可選擇的模式。

在“統賬結合”的根本制度不變的前提下，是做“真金白銀”的積累型個人賬戶，還是“記賬式”的名義賬戶，一直都在理論界和政府部門中充滿爭議。

過去17年，“做實”為主流，如今，承認空賬的名義賬戶制獲得了更多的共識。樓繼偉以學者身份“力挺”名義賬戶制，更是加重了名義賬戶制在養老保險頂層設計中的權重。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，在做實個人賬戶13年未果的情況下，及時轉向名義賬戶制，輕裝上陣，把精力放在加強個人賬戶多繳多得的功能上，以期在制度結構上徹底解決養老保險制度的財務可持續性。

從“做實”到“完善”

十八屆三中全會提出的養老保險改革的基本方針是“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶”。鄭秉文說，從做實個人賬戶試點向完善個人賬戶制度轉型，意味著個人賬戶功能定位的重大改變。

樓繼偉認為，中央不提“做實”而提“完善”，為個人賬戶轉向名義賬戶制提供了改革的空間。“名義賬戶制并不等于是欠賬，并不等于空賬運行，它是一種可選擇的模式。”樓繼偉說。

中國養老保險社會統籌和個人賬戶相結合的結構，本質上是創建了一個前所未有的混合型部分積累制（現收現付制加個人積累制），其初衷是將社會統籌和個人賬戶的優勢發揮出來，目的是實現預期穩定和多繳多得。

在制度的實際執行中，由于政府沒有承擔從現收現付制向部分積累制的轉制成本，個人賬戶繳費不得不用于保障當期養老金的發放，形成了“空賬”。

雖然為解決規模越來越大的空賬問題，2001年中央決定由遼寧省實施個人賬戶試點，但各省做實的積極性并不高。2008年盡管已經擴大到了13個省份，其中一些省份還與全國社保基金理事會簽訂了委托運營協議，但此后再也沒有省份愿意加入。

試點運行13年來做實賬戶額與空賬額的差距越來越大，空賬規模從2007年的1.1萬億元擴大到了2013年底的3.1萬億元，做實賬戶額則從790億元提高到了4154億元。

樓繼偉表示，早在遼寧試點兩年之后他就發現個人賬戶難以做實，一是因為代際成本無法化解，二是面臨高成本和道德風險，做實之后若是選擇像智利完全市場化的運行模式，管理的費用非常高，而且一旦有投資項目破產，政府必須為道德風險買單。

“做實”走到盡頭

自2008年之后，再沒有任何一個省份愿意加入到做實個人賬戶的行列中來。一方面是由于轉型成本的解決沒有法制化、力度有限，中央財政僅對少數幾個省進行數量有限的配比補貼，東部發達地區的試點省份完全由地方財政解決，大部分地方政府積極性不高。

鄭秉文說，不僅地方政府積極性不高，另一方面中央政府的積極性也在消退。各級政府都意識到將財政資金存在個人賬戶，將變成永遠都不可能收回的“沉沒成本”。擴大補貼規模等于將更多的財政資金置于貶值風險之中。

宣告養老保險個人賬戶試點失敗的標志性事件，是2010年以來中央財政對遼寧做實試點的補貼處于暫時中止狀態，當期發放的缺口由遼寧省閑置的個人賬戶資金補足，從而提高宏觀資金運用的效率。

人社部社會保險管理中心主任唐霽松稱，面對養老保險基金發放的當期缺口，中央特批遼寧省向已經做實的個人賬戶基金借支發放養老金，如今借款額已經達到了700多億。

唐霽松說，做實個人賬戶的黃金時期已經過去了。

遼寧試點的困境，促使樓繼偉從關注積累制的智利模式，轉向了以瑞典為代表的名義賬戶制。

名義賬戶制度的學名為“名義繳費確定型”，其本質有兩點：在融資方式上實行現收現付制，在給付方式上采取繳費確定型。簡而言之，就是以后個人賬戶中沒有真實資金，而是對個人繳費進行記賬，把繳費和收益都計入賬戶，作為未來發放的依據。

鄭秉文認為，在目前統賬結合框架內，個人賬戶部分從做實賬戶轉向名義賬戶，不僅僅是簡單的個人賬戶從實賬到空賬的轉變。“這輪改革是制度升級，是結構調整，目的是增強多繳多得的激勵機制，強化精算中性因素。”他說。

“改革不能再等，要快”

樓繼偉認為，當前統賬結合的制度應該堅持，但有巨大的改進空間，有非常不完善之處，在公平性和持續性上都有問題。

“改革不能再等，要快。”樓繼偉說，因為逆向選擇和道德風險越來越嚴重，近年來已經出現了給付增長大于繳費增長，2013年兩者差距仍在擴大。

2013年出現的一個新情況是，養老保險征繳收入和支出之間的差距越來越大。

“這不是老齡化能夠解釋的，說明參保單位、地方政府都趕在全國統籌之前‘放水，政府主動要企業個人少交費，甚至把一些不符合的人也加入到制度中來，所以必須盡快進行改革。”樓繼偉說。

《中國養老金發展報告2014》稱，城鎮職工養老保險基金運行壓力越來越大，當期結余比上一年減少了200多億元，備付月數也比上一年減少了0.10個月。黑龍江省已經嚴重收不抵支，當期結余為-40.43億元。

該報告還顯示，如果只考慮征繳收入，不含財政補助，2013年全國城鎮職工基本養老保險基金當期結余只有163.17億元，比2012年減少了742.45億元。全國只有12個省份征繳收入大于支出。

樓繼偉表示，由于社會保險的碎片化，各地財政已經對社保共計付出1.7萬億元，占社會保險總盈余的63%。

（《第一財經日報》 2014.12.29 郭晉暉/文）