土地出讓金“病”得不輕

盡管國家明文規(guī)定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金，但以往審計或督察中查出此類問題，相關(guān)責(zé)任人大多僅被約談和督促整改，受到處理的官員也多是因存在錢權(quán)交易等貪腐行為，違規(guī)成本相對較低，企業(yè)長期欠繳也有恃無恐。

被稱為“史上最難產(chǎn)”的土地出讓金收支和耕地保護情況審計結(jié)果或有望于近期向社會公開。

據(jù)了解，此次國家審計署發(fā)布的整改意見非常嚴(yán)厲，涉及到違規(guī)批地征地、少征甚至不征收土地出讓金，違規(guī)使用土地出讓金、征地補償政策未落實等方面，而土地違規(guī)抵押融資等問題也被特別關(guān)注。

地方政府的“小金庫”

此次審計結(jié)果之所以被戲稱為“難產(chǎn)”，是因為這一結(jié)果本該于2014年年底就向社會公布。

從2014年8月開始，國家審計署開始對2008年至2013年期間的土地出讓收支、土地征收、儲備、供應(yīng)、整治、耕地保護及土地執(zhí)法等情況進行大規(guī)模全國性審計，調(diào)查涉及國土、財政、城建等部門和單位。其中地方政府約15萬億元的土地出讓金，也是此次審計的重點之一。

此次審計被指是國家審計機關(guān)成立以來規(guī)模最大、人員最多、時間最長的一次審計，也被外界看作是針對全國各地土地管理領(lǐng)域工作的全面“體檢”，且結(jié)果復(fù)雜程度遠超預(yù)期，在土地出讓金的收支管理、使用等方面發(fā)現(xiàn)了諸多問題。

“土地出讓金之所以會問題頻發(fā)，是因為它是各地方政府預(yù)算外收入的主要來源，也是除地方債務(wù)之外，地方政府最敏感的地帶，一直被視為地方政府的‘小金庫。”經(jīng)濟學(xué)者宋清輝坦言，當(dāng)前不少城市的土地出讓金收入已經(jīng)占到了地方財政的60%以上，然而實際上這卻是一筆“糊涂賬”。

一位接近國土資源部的工作人員也直言，由于當(dāng)前很多地方土地從一級開發(fā)、收儲、出讓、抵押融資等環(huán)節(jié)的收支情況基本都處于“半封閉”狀態(tài)，此外地方各個部門都還有“自留地”，這些土地和房產(chǎn)的處置、收支很多都是內(nèi)部循環(huán)，這也使得土地出讓金變成監(jiān)督外資金，成為了一些政府部門的“小金庫”。

該工作人員透露，此輪土地出讓金審計的一個重要目的就是中央為了徹底摸清各地方的“家底”情況。

同時對非法侵占、挪用土地出讓金涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)追究責(zé)任。

非法減免成常態(tài)

據(jù)了解，此輪針對土地出讓金的審計內(nèi)容非常全面，涉及到違規(guī)批地征地、少征甚至不征收土地出讓金，違規(guī)使用土地出讓金、征地補償政策未落實等各個方面。這其中非法減免土地出讓金的問題也被予以了重點關(guān)注。

事實上，地方政府少征、減免土地出讓金一直是個“老生常談”的問題。

財政部2015年3月24日公布的2014年全國土地出讓金收支情況就顯示，去年全國土地出讓金收入4.29萬億元，同比增長3.1%。報告同時指出，土地出讓金征收管理不到位現(xiàn)象依舊存在，一些地方存在少征、緩征、減免和返還土地出讓金行為，或以土地開發(fā)、獎勵款等名義返還，變相減免土地出讓金。

審計署2010年公布的土地出讓審計報告就披露，在審計的13個市地州中，少征、欠征土地出讓金總額達350多億元，占審計對象同時期的土地出讓收入總額比例超過10%。

國家土地督察機構(gòu)2013年對全國48個城市展開例行督察，發(fā)現(xiàn)46個城市存在違規(guī)少征、欠征或擅自減免土地出讓金等問題，涉及829個項目，欠繳土地出讓金492億元。

比數(shù)據(jù)更為直觀的則是一個個鮮活的實例。

2015年4月9日，被陜西省西安市中級人民法院判處有期徒刑16年的貴州省委原常委廖少華涉嫌插手土地出讓金減免。檢察機關(guān)指控其在擔(dān)任黔東南州委書記期間，拒不聽取黔東南州政府相關(guān)部門的意見和建議，強令政府退還一家房產(chǎn)開商土地出讓金，給國家造成經(jīng)濟損失310多萬元。

受政府政績影響

“對于土地出讓金的減免，國家是有規(guī)定明令禁止的。”薛克鵬教授介紹，然而盡管有禁令，但依然無法阻止各地政府違規(guī)減免的“腳步”。在薛克鵬看來，這主要是地方政府招商引資的政績沖動所致。

他解釋稱，各地方政府為了吸引外資，會對開發(fā)商實行一些優(yōu)惠政策，在爭相招商過程中，地方政府往往會以招商協(xié)議方式與相關(guān)意向企業(yè)在土地招標(biāo)、掛牌之前商定出讓價格，在約定中標(biāo)價超過商定價的部分，再以土地開發(fā)、獎勵款或其他名義全額或按照一定比例部分返還，使土地出讓金在“左口袋收，右口袋出”中違規(guī)返還。

“這種行為具有極大的危害性。”薛克鵬指出，一方面這會造成國有公共土地使用收益的流失，同時一些企業(yè)通過關(guān)系獲得廉價土地，對其他企業(yè)來說也破壞了公平競爭，更會滋生大量貪腐問題。

宋清輝認(rèn)為，當(dāng)前土地出讓金征收環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的亂象，關(guān)鍵在于對土地出讓中違規(guī)現(xiàn)象的責(zé)任劃分與追究的缺位。盡管國家明文規(guī)定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金，但以往審計或督察中查出此類問題，相關(guān)責(zé)任人大多僅被約談和督促整改，受到處理的官員也多是因存在錢權(quán)交易等貪腐行為，違規(guī)成本相對較低，企業(yè)長期欠繳也有恃無恐。

違規(guī)抵押融資手段多

除了非法減免土地出讓金的問題外，違規(guī)利用土地抵押融資問題也被指是此次審計的“重災(zāi)區(qū)”之一。

早在2014年3月12日國土資源部發(fā)布的《國家土地督察公告》中就指出，在例行督察的48個城市中有19個城市存在土地違規(guī)抵押融資貸款行為，共涉及1361個項目，土地面積14233公頃，抵押金額1183.79億元。

“地方違規(guī)進行土地抵押融資的原因多種多樣，有些地方政府是出于追求GDP的需要，有些是財政資金吃緊，有些則是為滿足自身業(yè)績需要。”

宋清輝認(rèn)為，由于抵押融資具有一定的隱蔽性，一般難以通過公眾監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，因此這種僥幸心理再加上政府的政績沖動是導(dǎo)致此類事件屢禁不止的主要原因。

“違規(guī)利用土地抵押融資危害很大，必須予以遏制。”薛克鵬指出，一方面它人為制造了較多的地方債務(wù)和金融風(fēng)險，易造成國有土地資產(chǎn)流失，使得城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，引發(fā)土地權(quán)益糾紛;此外，以土地作抵押，也可能會成為地方政府進一步征收農(nóng)民土地的理由，這也會造成各地違法征收土地現(xiàn)象的加劇。

“對于違規(guī)抵押融資應(yīng)加大監(jiān)管。”宋清輝建議，國土監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)和銀行形成多方合力，加大對違規(guī)地方政府的處罰力度，“對于一些涉嫌協(xié)助違規(guī)融資或?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)的銀行及融資機構(gòu)，也應(yīng)追究責(zé)任。”

（《法治周末》2015.6.2 趙晨熙/文）