公立高校國有資產管理的問題分析與制度設計

張清

摘 要：公立高校國有資產是社會資產的重要組成部分，是高校生存和發展的基礎。當前我國高校資產管理中存在管理不規范、資產質量不高等問題，可能會導致國有資產流失，制約高校實現其教學與科研的組織目標。高校的國有資產管理要從靜態的“賬、卡、物”的物化管理轉變到動態的“成本、效益”的價值化管理，用最少的資本投入獲得最大的經濟效益和社會效益，促進教育事業的蓬勃發展。

關鍵詞：公立高校；國有資產管理；制度設計

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）03-0075-04

改革開放以來，“科學技術是第一生產力”的發展理念不斷深入人心，特別是“科教興國”戰略思想的提出，進一步推動了國家和社會在科學教育領域的投資。高等學校作為科技研發與人才培養的重要陣地，獲得了國家的大量資產投入，如今，在“產-學-研”一體化發展戰略的指引下，公立高校己經形成相當可觀的資產規模。然而由于種種原因，高校國有資產管理過程中仍存在著許多問題，不僅嚴重影響到高校科研與教學的可持續發展，同時也成為國有資產流失的重要風險領域。在此背景下，明確高校國有資產的經濟屬性，界定各方權益，建立健全完善的管理體制是一個急需解決的重要問題。

一、基本概念解析

（一）公立高等學校

根據《中華人民共和國教育法》第25條規定：國家舉辦學校及其他教育機構，國家鼓勵企事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。通常情況下，高等學校被認為是帶有社會服務性的非營利組織，根據其資產來源的不同，又可以細分為公立高校和私立高校兩類。

本文所指的是公立高校，即由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦，通過培養高層次人才，進行科學探索與知識創新，從而履行社會服務職能的非營利性組織。政府投資國有資產用于人才培養、科研創新正是公共財政“取之于民、用之于民”的體現。所以，高校“國有資產活動應當堅持資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合的原則”[1]，應當與資產投入的最初價值相吻合，國有資產的配置、使用和資產管理制度的制定都應以實現高校價值為根本，與高校整體戰略和使命定位相匹配，促進現代大學目標的實現。

（二）國有資產和高校國有資產

國有資產是指國家以各種形式及其收益、財政撥款、接受饋贈、憑借國家權力取得，或依據法律認定的，并能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。國有資產所有權屬于全體人民，由國家權力機構代表人民行使所有權。[2]行政事業性國有資產與經營性國有資產、資源性國有資產、金融性國有資產四個層面共同構成了我國國有資產的完整體系。[3]

高校國有資產屬于事業性國有資產，是指高校占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總成，即事業單位的國有（公共）財產。具體包括國家撥給高校的資產，高校按照國家規定運用國有資產組織收入形成的資產以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產。高校資產具有不同的類型，只有對其進行合理準確地分類，才能做好資產清估、預算、管理等后續工作。根據表現形式的不同，高校國有資產可分為流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等。高校國有資產是整個社會國有資產的一部分，同時具有國有資產的經濟屬性和公共屬性。其經濟屬性是指國家以出資人的身份要求公立高校通過自身經營管理實現國有資產保值增值。其公共屬性是指國家投資于高校教育科研事業并非僅僅以贏得經濟利潤為目的，而是要從長遠考慮促進社會公共利益的實現。但在實踐中，公立高校在經營管理國有資產時常會面臨一些現實問題，如產權結構復雜、考核指標模糊、監管機制缺失等，都可能會導致高校國有資產管理的弱化。

二、公立高校國有資產管理存在的問題

（一）高校國有資產的規模與風險

近年來，隨著國有資產投入規模不斷擴大，公立高校所持有的國有資產也在不斷增加。這一趨勢在高校國有資產絕對值和相對值上都得到了清晰地反映（見圖1）。如圖所示，在2008年至2012年的五年里，整個社會國有資產的固定資產投資有了明顯增加，從2008年的6.4萬億增加到2012年的12.5萬億，幾乎增加了一倍。與此同時，科教類行業①的國有資產投資從2008年的2.8千億擴大到2012年的5.9千億。

高校國有資產規模不斷擴大的同時也意味著其影響也在日益擴大，然而，長期以來計劃經濟管理模式以及事業單位管理體制的思維慣性在實際工作中產生了阻礙，如資產規模核查不清、帳面資產與實際資產之間有時存在較大出入等。一些地方情況尤其突出，有的高校賬實不符的數額達到幾個億。[4]傳統的單位核算制度在客觀上容易產生“單位本位主義”思想，高校決策都傾向于“手中有糧、心中不慌”的決策思路，利用會計核算制度的各種漏洞擴大本單位的實際資產總量。這類情況的直接后果就是部分國有資產無法在會計賬面上得以反映，進而擺脫監管，為國有資產流失甚至是貪腐行為埋下伏筆。

（二）日常經營管理不規范

基于國有資產的雙重屬性以及高校教學與科研的公益性價值訴求，高校國有資產經營與管理的使命也變得相對復雜。然而，公立高校一直以來缺少對國有資產經營管理的關注，在實際過程中無法像現代公司制度下的經濟組織那樣自由、靈活地進行決策和運營。在采購、盤點、增減變動登記管理、定期保養維護、正常有效使用等工作環節還存在觀念滯后的情況及制度漏洞。由于日常經營管理不規范，“缺少了固定資產的定期清查盤點制度，長期不對賬、不清點、監管不力，賬面反映的固定資產與實物不符，有賬無物、有物無賬的現象較多，固定資產毀損、報廢、調撥、變賣、轉讓時，不按規定的程序報經審批，自行處理，不嚴格履行國家財務制度規定的程序，這些都是造成高校資產流失的重要原因”[5]。

（三）資產質量不高

資產的價值既體現在其數量上，也體現在質量上，這兩個要素指標缺一不可。目前，高校國有資產管理面臨的一個重要問題是總體資產質量不高。資產質量的衡量包括兩個方面：一是組織資產配置結構是否科學合理、匹配組織運行的需要；二是各類資產在組織運行過程中彼此整合得是否高效。從資產配置結構上來講，目前很多高校國有資產配置過多依賴于少數主要決策者的個人判斷，缺少科學研究和專業論證。資產配置不均、閑置浪費嚴重、使用效率低下的情況大量存在，實際經營者不能有效運用和進行調配，“一些高校由于種種原因，房屋長期閑置，導致受損嚴重，造成不必要的經濟損失，同時在車輛使用上，一些高校有些車輛每天除了接送通勤外，大量時間閑置在校內，車輛的保險費用、維修費用和司機的工資福利等費用卻還在照常開支”[6]。從組織運行過程的角度來看，行政權力對科學研究與教學工作的過度干預導致“外行領導內行”的情況時有發生，一些專業性的科研教學活動如果想獲得必需的資產投入，必須運用各種辦法打動行政決策者，才有可能有效開展這類活動。由于國有資產無法及時被分配到最為需要的領域中去，從而導致高校國有資產的總體質量受到制約。

三、完善制度設計，促進資產管理的科學化

高校的國有資產管理要從靜態的“賬、卡、物”的物化管理轉變到動態的“成本、效益”的價值化管理。在確保資產安全性的基礎上，側重于資產的優化配置和合理流動，從實物管理向效益管理轉化，用最少的資本投入獲得最大的經濟效益和社會效益，促進教育事業的蓬勃發展。[7]

第一，目標管理與績效考評。國家應給高校設定資產使用目標，并通過建立財務管理全面評價體系對資產使用情況是否符合目標進行考評，以此構建激勵機制，優化國家資產下撥。國家應充分履行出資人職能，明確詳細的資產使用目錄、資金分配說明和目的，國有資產下撥比例應依據高校的資產管理情況和學校辦學質量確定，資產管理清晰、具有發展潛力和辦學質量高的高校可以適當提高撥款比例，違背資產使用目的的高校予以凍結經費，以此激勵高校以培養人才、科研創新為原則建立完善的資產管理體系。

第二，構建完整詳細的國有資產管理法律和制度體系。高校要將預算管理、財務管理和審計管理進行有機結合。預算制定時間與高校學期計劃安排一致，依據上學年的國有資產使用和流動情況，制定本學年的預算。加強審計工作，將校內審計與國家審計相結合，若審計結果有出入的，追究其責任。另外，可以采用民主決策，在現有制度下，建立高校國有資產管理委員會，由主管財政部門、高校業務部門、黨委書記、校長、教職工代表、學生代表組成，履行類似澳大利亞董事會國有資產管理的職能。

第三，賦予各學院資產管理自主權。目前高校國有資產主要由財務部門管理，負責日常監督檢查、審核或審批資產處置配置等事項，由紀檢部門負責監督。應將資產的具體管理權下放至學院，由學院制定預算并進行資產管理，學校財務部門統計監管，最后由審計部門審核。對于有可能產生的“監督難”等問題，可以采取美國賓夕法尼亞大學的做法，實施單獨賬戶管理，建立一套適合校內財務和資產管理程序的中央管理系統。

第四，對資產進行明確分類。不同類型的資產監管側重點也有所不同，例如，土地類的固定資產要著重研究其增值問題，每年依據市場價格對土地價格進行評估并記錄。對于大型機器設備類固定資產著重研究其保值問題，要定期進行檢查維修，由專業人員操作，每年對折舊率進行評估記錄。對于流動資產，要根據學院發展情況優化自查配置。針對專利類無形資產，進行市場估價，并登記備案。對外投資方面，資本市場介入要采取專業的風險管理方法。

高校國有資產管理不善不僅會導致國有資產流失，還會衍生一系列的問題，例如“實用主義”、“一手辦學、一手經商”、“學術不誠信”等。高校國有資產管理不應孤立存在，應成為整個管理制度體系的一部分，成為高校實現社會服務目標的一部分。這樣才能從根本上防止高校本末倒置，避免高校將擴大學校資本放在首位。

參考文獻：

[1] 財政部令第36號《事業單位國有資產管理暫行辦法》[EB/OL].（2013-03-06）[2014-09-27].http：//www.jsqlj.qov.cn/zwqk/zxqz/zcql/fqzcl/15956.html.

[2] 江文清.高校國有資產經營管理論[D].成都：四川大學，2004.

[3] 譚靜.行政事業性國有資產管理績效評價研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2012.

[4] 李楊.高校資產管理現狀分析及發展變革[J].中國管理信息化，2013（1）：107-109.

[5] 張云江.新形勢下加強高校資產管理探析[J].河北企業，2011（12）：23-24.

[6] 馬輝.高校資產管理的主要問題及對策研究[J].價值工程，2012（12）：96.

[7] 趙娜.我國國有高校資產管理問題及對策研究[D].長春：吉林大學，2011.

責任編校 陳 瑤

Abstract： State-owned assets in public universities are an important part of social assets， and the basis of survival and development of universities. However， their management practice fails to meet some standards and the assets suffer from poor quality， which may lead to the loss of state-owned assets， and restrict universities from achieving their institutional goals of teaching and researching. We should transform its management system from a static objectified management of “accounts， cards and objects” to a dynamic value management of “costs and achievements”. We should try to obtain the biggest economic and social benefits with the least capital investment so as to promote the vigorous development of education.

Key words： public universities； management of state-owned assets； system and practice