重塑國資委成國企改革難點

國資委一度非常想引入淡馬錫政企分開的制度。但在實踐中，央企董事會的獨立性，至今仍是頂層設(shè)計的難點。

中國龐大的國有資產(chǎn)該如何管理，長久以來存在著針鋒相對的兩條路線圖。國企改革頂層設(shè)計方案的正式出臺，讓這一問題重新成為萬眾焦點。國資委何去何從，則是其中核心所在。

“婆婆”與“老板”之變

各界對國資委系統(tǒng)的主要質(zhì)疑，集中在其既當(dāng)國企的“老板”（出資人）又當(dāng)“婆婆”（監(jiān)管者）的角色沖突，和其行政化的管理風(fēng)格。

本次指導(dǎo)意見專辟一章述及如何“完善國有資產(chǎn)管理體制”，其中，國資委雙重職能的調(diào)整與弱化，備受關(guān)注。

對于國資委的“婆婆”（監(jiān)管者）職能，指導(dǎo)意見要求，“將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)”，“將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位”，“改變行政化管理方式”。中國政法大學(xué)教授李曙光對文件的解讀是，國資委將回歸真正的出資人身份，其監(jiān)管職能將分配給紀(jì)檢、反貪、食品安全等部門。

在“老板”（出資人職責(zé)）角色上，指導(dǎo)意見明確，在國資委與國企之間加入一級國有資本投資、運(yùn)營公司，作為出資人代表，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。今后國資委不再直接對所監(jiān)管企業(yè)履行出資人職責(zé)。

指導(dǎo)意見出臺后，國資委研究中心副主任彭建國公開撰文指出，“管資本為主”的國資監(jiān)管體制總體上不是淡馬錫模式，也不是三層框架。

“政企不分、政資不分”的淡馬錫模式不適合中國國情。改建或組建的國有資本投資、運(yùn)營公司并不是新增一個中間管理層級，而只是一個國有資本運(yùn)作平臺企業(yè)，這些公司依然是由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國資委）直接監(jiān)管，所以還是兩層架構(gòu)。

彭建國的觀點實際上不無所指，其背景是關(guān)于國資改革的兩條路線之爭。與他的觀點針鋒相對，另一路線圖可以表述為：國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)該走淡馬錫模式，實行政府（出資人）國有資本投資、運(yùn)營公司國有企業(yè)三層管理框架;出資人代表職能與監(jiān)管職能也就是“老板”與“婆婆”職能必須分開;出資人職責(zé)直接授權(quán)的試點，針對的是國資委管理的實業(yè)國資。

這兩條路線之爭存在已久，也讓國資改革一度膠著不前。在十八屆三中全會前，國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉和中央財辦主任、國家發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱撰寫的“383改革方案”中也提出，國資改革要參照淡馬錫資產(chǎn)管理公司模式，建立和完善出資人制度。

在中國，最接近淡馬錫模式的是金融國資的“匯金模式”。與國資委同一年成立的中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司，代表國家行使對重點金融企業(yè)的出資人權(quán)責(zé)，掌控了金融資產(chǎn)的半壁江山。匯金模式采用“財政部（出資人）-匯金-國有金融企業(yè)”三層架構(gòu)，是“管資本”的典范。

曾任匯金公司董事長的現(xiàn)任財政部長樓繼偉2013年對“匯金模式”的歸納是，根據(jù)國家授權(quán)，遵循市場化方式，積極履行國家注資改制平臺和國有金融資產(chǎn)出資人代表兩大職責(zé)，“只做股東，不做婆婆，沒有任何行政審批色彩”。

照搬外國模式的尷尬

成立11年，擁有近30個司局、300多個處室的國資委顯然不愿成為歷史。2014年下半年，相對沉默的國資委展開了反擊。

國資委原副主任邵寧2014年4月17日在中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會召開的“深化國有企業(yè)改革座談會”發(fā)言時指出，不宜否定國資委“管人管事管資產(chǎn)”一體化的原則，“匯金的職能非常有限，如果認(rèn)為匯金是體制樣板的話，就意味著要回到多頭管理、無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)”。

而對于本次國資管理改革的“兩層”變“三層”架構(gòu)，邵寧指出，其在1980年代末的“國資局時代”早已出現(xiàn)過，但效果不佳。

邵寧介紹，當(dāng)時在上海、深圳、武漢等地都設(shè)置了國有資本經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，對下面的國企行使出資人權(quán)利，對上面的市國資委負(fù)責(zé)。但這一架構(gòu)在實際運(yùn)行中很不順利，矛盾和摩擦不斷，企業(yè)意見非常大，最后不得已又變回了兩層結(jié)構(gòu)。

需要指出的是，在當(dāng)時的時代背景下，當(dāng)年的國有資本經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)是類行政機(jī)構(gòu)，而非市場化企業(yè)。

雖然如今國資委極力反對新加坡淡馬錫模式，但在歷史的長鏡頭中，國資委體制本身就是中國學(xué)習(xí)新加坡模式的結(jié)果。

中國的國企存在于“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，從概念上似乎提供的是公共產(chǎn)品，但又以普通商業(yè)公司（私法人）方式注冊，進(jìn)入競爭性領(lǐng)域從事營利性活動。

因此在1990年代中期，國企改革的設(shè)計者們選擇了最具接近性的新加坡模式。

1980年代后期，承包制因為內(nèi)部人控制問題已難以為繼。

1993年吳敬璉等所著《大中型企業(yè)改革：建立現(xiàn)代企業(yè)制度》一書提出全新的視角，將當(dāng)時按部門和級別來劃分的國企按壟斷行業(yè)、大型企業(yè)集團(tuán)、機(jī)構(gòu)投資者和全能銀行四個序列進(jìn)行資產(chǎn)重組，成立頂層控股公司，相互交叉持股。頂層控股公司之下是直接從事經(jīng)營的國企，之上是行使出資人職責(zé)的公有資本經(jīng)營委員會，后者對人大負(fù)責(zé)。

與此同時，建立股權(quán)可以公開轉(zhuǎn)讓的公共資本市場。

這個方案把當(dāng)時的“市場派”和“產(chǎn)權(quán)派”的分歧巧妙地結(jié)合起來，想一舉解決兩個難題：一是承包制下無法測量的代理人績效，可以通過資本市場上的股價得以公允體現(xiàn);二是通過在政府和企業(yè)之間搭建一個隔離層，解決政企不分、政府干預(yù)企業(yè)微觀經(jīng)營的問題。

由于國情和政體原因，上述設(shè)計方案在落實時，公有資本經(jīng)營委員會變成了國務(wù)院下設(shè)的“特設(shè)機(jī)構(gòu)”國資委——其前身是財政部下設(shè)負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)登記和確認(rèn)的國資管理局。

早在1999年，時任國家經(jīng)貿(mào)委主任的李榮融參觀了淡馬錫控股有限公司。在后來接受鳳凰衛(wèi)視訪問時，李榮融回憶，淡馬錫集團(tuán)負(fù)責(zé)人的一句“國有企業(yè)無一虧損”讓他始終無法釋懷。

4年后成立的國資委與淡馬錫相比，身份明顯不同。前者是政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，而后者是企業(yè)，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會。國資委企業(yè)改革局原副局長賈小梁表示，國資委成立之初就是想學(xué)淡馬錫，后來發(fā)現(xiàn)“完全的淡馬錫模式套不住各類企業(yè)情況，管不過來”。

頂層設(shè)計的難點

回望過往十多年的國資管理體制，當(dāng)年的頂層設(shè)計方案的兩大理想目標(biāo)，事實上均打了折扣。

按照2003年4月25日國務(wù)院印發(fā)的“三定（即定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能）”方案，國資委集中監(jiān)管中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的資產(chǎn)，行使出資人職責(zé)，不得直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。“不錯位、不缺位、不越位”，是國資委成立時給自己的定位。

但這個定位，實際上并沒有做到。通過梳理國資委頒布的數(shù)百個法規(guī)，北京大學(xué)法學(xué)院教授鄧峰認(rèn)為，“這些年國資委對市場和企業(yè)的控制和干預(yù)，是非常全面、系統(tǒng)和任性的，大大超出了出資人職責(zé)。”

國資委通過一系列法規(guī)，對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)重組的交易程序、合同對價、資產(chǎn)評估等都加以嚴(yán)格控制;對國企對外投資、債券發(fā)行、申請股票發(fā)行、子企業(yè)境外注冊并上市等都須經(jīng)國資委批準(zhǔn)。

李曙光在某大型國企當(dāng)獨董時曾發(fā)現(xiàn)，在一個資產(chǎn)規(guī)模過千億的公司里，價值30萬的公司要撤銷、解散，都必須經(jīng)過國資委審批，“作為出資人，國資委有時管得太細(xì)，下一步必須建立權(quán)力清單”。

而對企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，國資委的干預(yù)甚至細(xì)致到職工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、女職工工作、企業(yè)財務(wù)信息化等。這些干預(yù)有時會影響國企的公司治理，比如國資委曾未經(jīng)股東會同意就強(qiáng)令央企退出非主業(yè)投資，直接限制其經(jīng)營范圍，劃撥相關(guān)資產(chǎn)，而這些公司很多都是上市企業(yè)。

按企業(yè)國有資產(chǎn)法，國資委肩負(fù)兩重使命，一是優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu);二是防止國資流失，使國有資產(chǎn)保值增值。

但實踐中，這兩大目標(biāo)很多時候是矛盾的。鄧峰認(rèn)為，此時作為一個機(jī)構(gòu)，國資委天然地會傾向于“可以控制的、容易證明的”目標(biāo)，即防止國資流失，因此它會無視“不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動”的明文法規(guī)。

事實上，國資委一度非常想引入淡馬錫政企分開的制度。寶鋼等7家央企也試行了外部董事制度以及決策權(quán)（董事會）和經(jīng)營權(quán)（總經(jīng)理）的分離。但在實踐中，央企董事會的獨立性，至今仍是頂層設(shè)計的難點。（《南方周末》2015.9.17）