對大氣法修訂機動車部分的一些思考和建議（中）

編者按：對于新版《大氣法》的修訂，北京市環保局機動車排放管理處處長李昆生認為在管理層面，應從加強環保部的地位入手，賦予環保部門更多的職責和權限；在具體的管理條款上，也需進一步完善。

從與機動車排放污染控制相關的油品控制權的歸屬問題，機動車檢測項目次序，到增設處罰條款以及處罰權的實施等等問題，李昆生進行了全面深入的解讀，并給出了具有針對性的建議。

工信部應該與環保部共同審核發布合格車型公告

當前汽車行業人士又一次提出環保部門停止發布達標車型公告，僅在工信部大公告后面從事后監管。其實，環保部盡管發布車型達標公告已經有10多年時間了，但是由于在機動車管理領域，環保部一直是弱勢的，發布的車輛環保配置公告，在全國絕大多數地區沒有任何效力，無奈之下，要求企業隨車攜帶的出廠合格證上標注達標情況，客觀上為企業套牌生產留下可乘之機。因此，實際上環保部門也只是從事汽車行業人士所期望的后端監管，這樣做的效果如何呢？從2003年國2以后重型車車企就沒有認真的實施過排放標準，也即從國2就開始做假，2008年以后國3標準也同樣的沒有被認真的在全國執行過，以至于2014年5月10日中央電視臺經濟頻道嚗光說在河北發現大量自然吸氣重型柴油車（國1標準）就不足為怪了。接著同年5月12日中央電視臺《焦點訪談》曝光說在深圳發現用國3車銷售假國4重型車，其實國3車也是假的。為什么會形成今天這種積重難返的局面呢？其主要原因之一車輛上牌照只審工信部的“大公告”，“大公告”中沒有并不要求核查車輛配置的排放關鍵部件型號。環保部每年也組織環保一致性抽查，由于做假面積太大，環保部僅僅靠后端的抽查執法是不能解決好問題的，更何況環保部在這方面的人力物力是有限的，而且不會在幾年之內有很大的改觀，即使是2014年以來國家層面高度重視新車環保達標問題，環保部等五部委聯合發文，依舊是運動式治理，難以收到理想效果，據了解，河北省環保廳按照五部委要求，會同相關部門在市場上抽查新車，不但是經銷商不配合，汽車生產廠家也不配合，在市場上抽不到車，既使聯合工商部門情況依然如此，因為汽車生產商和經銷商清楚從環保部到環保廳對新車公告沒有發言權，試想如果環保部的達標車型公告在各地被象工信部車型公告一樣被認真貫徹執行，不達標車可以暫停公告或撤銷公告，強制停止市場銷售，環保部門還會在市場上抽不到車嗎？環保部機動車污控中心工作人員到機動車生產廠的生產線或倉庫抽車檢測，不是被告之這是按照低速貨車（農用車）標準生產銷往農村地區的，就是被說明是剛剛從市場上招回來的不達標車，各種作弊和掩護作弊的方式方法五花八門，防不勝防。以上種種現象說明環保問題如果不從源頭開始嚴格管理，僅靠末端治理整頓，效果是非常差的，這是世界上達成普遍共識的，其實，工信部門掌握車輛公告的發布權是缺乏強有力法律支撐的，它只是根據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》來發布公告，但是對車輛生產和銷售出現的各種問題特別是環保問題，工信部并沒有真正有力的處罰權，它只能按照工信部公告【工產業2010】第109號，《車輛生產企業及產品生產一致性監督管理辦法》附件3實施細則對包括環保問題在內的一致性進行檢查，如果出現問題，它只能按照管理辦法第十條“對于不能保證產品生產一致性的車輛生產企業，工業和信息化部將視情節輕重，依法分別采取通報、限期整改、暫停或撤銷‘免于安全技術檢驗備案、暫停或撤銷其相關產品公告等措施”，10幾年來從國2到國4機動車環保問題越來越嚴重，重型商用車全行業做假，鮮見有工信部上述管理辦法第十條的“最嚴厲”撤銷公告處罰，難道對環境對人體健康造成的危害就一個撤銷公告就可以了解了的嗎？不應該進行更加嚴厲的懲罰嗎？造成以上嚴重局面的原因之一，就是由于工信部門發布公告并沒有一部強有力的法律做支撐，也即工信部確實沒有能力實放全面的嚴格的監管，這是典型的只負責審批，不管后端監管。這種局面難道不應該在這次大氣法修訂中予以改變嗎？在大氣污染嚴重的今天，有些人還僅從狹隘部門利益出發，只顧自己在前端行使審批權利，基本上不進行有力后端監管，也不容別的部門染指自認為是自己的一畝三分地——車輛公告，實際上是在無視大氣污染的嚴重局面，而是在有意識或無意識地削弱機動車領域的環保監管，只能說明他們就沒有環保意識。

北京市自從1999年率先實施國1標準以來，已經連續5次率先實施國家標準，實施的效果得到了國內外認可，北京市環保局積累了一套比較有效的做法，其經驗值得借簽。依據地方人大立法授權發布環保車型目錄，其目的是要保證達標的基本環保關鍵零部件與型式核準時一致并且安裝到位，這是保障車輛基本達標的前提。以一家企業生產的達國5標準輕型汽油車為例，其目錄的主要內容是，“天津一汽豐田汽車有限公司 TV7133DLXE5轎車TV7133GL-iE5轎車，發動機：4NR （天津一汽豐田發動機有限公司） 機外凈化器：前：0Y020 （天津雙協機械工業有限公司），后：CH3 （天津三五汽車部件有限公司），燃油蒸發控制裝置：77704-0D100 （愛三（天津）汽車部件有限公司），氧傳感器：前：89467-0D040 （電裝（廣州南沙）有限公司），后：89465-0D230 （上海特殊陶業有限公司）”； 再以一家達國5的重型柴油車為例，“航天晨光股份有限公司 CGJ5122ZXXE5車廂可卸式垃圾車CGJ5126ZYSE5 壓縮式垃圾車，發動機：ISD180 50 （東風康明斯發動機有限公司），噴油泵型號：CR/CP3HS3/L110/30-789S （BOSCH），噴油器型號：0 445 （BOSCH），增壓器型號：HE221W （無錫康明斯渦輪增壓技術有限公司），OBD型號：15 （Cummins），SCR排氣處理器型號：SCRV025 （Cummins），SCR系統尿素計量泵型號：UDS2.5 （Emitec），NOX傳感器型號：NB1500 （Cummins）；”。

當初新車注冊時是由交警負責審驗環保目錄，但是由于技術內容越來越多，交警部門不愿承擔職責之外的責任，轉交環保局審核，使環保審核成為車輛注冊的前置審核，開始是環保局工作人員駐新車檢測場負責檢驗，以后隨著年檢場對業務的掌握，是每個新車型的第一輛車注冊時由環保局工作人員隨機抽查審核，后繼車輛由檢測場人員按照目錄進行審核，目前在北京市銷售的新車上述環保基本關鍵零部件差錯一個字母或生產廠家不符都不能注冊上牌。

北京市依靠環保目錄實現新車上牌照嚴格環保零部件檢查，在確保車輛安裝了達標所必須的環保零部件的基礎上，而后用所建與型式核準試驗同等檔次的實驗室，每年從市場或用戶手里不定期抽測500輛次以上，涵蓋一到兩百個車型（北京市場上有約兩千多個車型），進行環保一致性和在用車符合性即耐久性達標檢測，也起到了重要作用，就標準的實施效果來說，國內外專家一致認為北京市實施標準是比較成功的，這得益于北京市有一套比較完善的監管體系。建立健全這一套體系北京市前后共約用了15年時間，其中后端監管的實驗室系統和試驗人員的培養用了6年左右時間，而且現在仍在加強培訓，但是由于機動車型式核準級檢測是專業技術性很強的工作，與國外同行和國內認證實驗室相比，我們的檢測設備和人員素質還有不小差距。這里既有人員編制問題、也有體制機制的問題，還有財政經費的保障問題。

如果今后各級環保部門只能從事機動車排放末端管理，同樣會遇到以上問題，第一，在全國抽測檢查實驗室布局后，先要解決編制問題。第二，確定編制后，能否招聘到合格檢測人員是至關重要。有能力的檢測人員愿意到可以盈利的檢測機構工作，也不愿意來環保系統的事業單位所屬實驗室工作。第三，如果全國范圍新建2-4個型式核準級別的抽查實驗室，并維持運行，不但需要投入大量建設資金，而且每年還需要大筆財政資金維持正常運行，等上述問題得到較好基本解決時，估計至少5年過去了，5年左右的時間正是一個排放標準的實施周期。

有人會說，為什么不租用第三方型式核準檢測試驗室進行環保抽查檢測？我們也做過嘗試，但是目前國家級檢測機構任務繁忙，時間進度和空間布局上很難滿足各地機動車環保檢查需求，而且檢測過程不宜得到有效的控制，因此有必要由環保部門牽頭在國內整體布局建立一定數量的機動車環保檢測實驗室。

因此，在當前新車環保達標領域問題十分嚴重，車企整體誠信度不高的情況下，最好的過渡辦法是應該將環保部排放合格車型公告與工信部車輛大公告合并，成立聯合審批辦公室，聯合發布車型公告，一來可以減輕企業多頭申報負擔，二來如果出現企業生產車輛大面積不達標或者故意造假等環保問題時，環保部門可以依托車型公告依法取消公告車型，停止市場銷售。在此基礎上，各地環保部門可會同當地公安部門，要求年檢場對新車上牌照實施前置監管，做到這一點，也只是在中國的新車排放監管方面邁出的第一步，第二步是要通過公告的管理實現對不良環保技術路線的管控。才不會出現重型車實施國三標準后，為了增強所謂的“市場競爭力”，該上的電控、增壓中冷、高壓共軌燃油噴射/單體泵或泵噴嘴技術路線，被機械泵、增壓、內置EGR或外掛開環EGR替代，內置EGR方式靠把噴油提前角調整成負幾度后勉強達標，通過型式核準進入國家大公告，批量生產時為滿足用戶動力性和能耗需求，再調整成正噴油提前角；外掛開環EGR方式也不能穩定耐久達標。即使這種實際是國二的技術路線，也沒有全部應用在批量生產的車輛上。第三步，是通過公告對國家重型車排放標準的漏洞（實際上是歐洲標準的漏洞）給予彌補。如對選用SCR技術路線達國4重型柴油車排放標準的車輛，在低速低負荷工況區時，尿素溶液不噴射，氮氧化物超過國2的排放問題，要補充進行WHTC工況標定，這里有準備登錄公告的新車（機）型，也有已經在公告上的“達標”機型，均需要借助公告來進行有效的管控。北京市已經在出臺WHTC工況地方標準后，通過目錄，要求車企對新車（機）型和已在目錄上的車（機）進行標定和補充標定，并對在用車實施改造。第四步，對于環保部門加緊建設自己的型式核準級別的實驗室，建立并完善抽查檢測體系，對不達標的車型給予嚴厲的處罰，做到并做好這一步后，才可以考慮放松或直至放開對車輛的前端公告控制。故，大氣法應該授與環保部門與工信部門共同發布合格車型公告。此外，為實現準確的環保監管，公安部門應與環保部門共享車輛注冊信息。

因此，建議大氣法修訂草案第37條第一款修改為，“國務院工業和信息化行政主管部門會同環境保護主管部門聯合發布機動車車型（發動機）達標公告，機動車、非道路移動機械和船舶向大氣排放污染物不得超過規定的排放標準”。

在用機動車定期檢測應當前置于安全檢測

草案第四十條：機動車排放檢驗機構應當依法通過計量認證，使用經依法檢定合格的機動車排放檢驗設備，按照國務院環境保護主管部門制定的規范，對機動車進行排放檢驗，并與環境保護主管部門聯網，實現檢驗數據實時共享。機動車排放檢驗機構及其負責人對檢驗數據的真實性和準確性負責。

這一條款應理解為在用車定期檢測條款，其關鍵在于環保檢測要前置，否則車主如果不去參加定期檢測，環保部門是沒有什么約束手段的。北京市的經驗是依托于過去已經成熟的公安部門管理的機動車年檢場，建設環保檢測線并通過地方立法前置檢測，一是可以使車主少跑路，減少怨言；二是可以保證參檢率。目前不少地方環保檢測機構都是單獨建立的，參檢率很低。北京市大氣污染防治條例第七十二條規定“在用機動車應當符合本市機動車排放標準，并定期進行排放污染檢測；檢測合格的，方可進行機動車安全技術檢驗，核發（環保）檢測合格標志”。

對三次檢測并維修不合格的車輛應公安交管部門注銷牌照

草案第四十四條：在用機動車經維修或者采用控制技術后，大氣污染物排放仍不符合國家在用機動車排放標準的，應當強制報廢，其所有人應當將機動車交售給報廢機動車回收拆解企業，由報廢機動車回收拆解企業按照國家有關規定進行登記、拆解、銷毀等處理。

這一條款不具有可操作性。車主自己不會把檢測不合格的機動車送到報廢解體廠去解體。因此應該修訂為“在用機動車經維修或者采用控制技術后，大氣污染物排放仍不符合國家在用機動車排放標準的，由公安交管部門強制注銷車輛牌照，不允許上路行駛或其所有人應當將機動車交售給報廢機動車回收拆解企業，由報廢機動車回收拆解企業按照國家有關規定進行登記、拆解、銷毀等處理。

違反低排放區行駛規定的機動車應設置專門處罰條款

第四十五條：省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，并向社會公告。

這一條實際上是給環保部門設置機動車行駛低排放區的權利，而不是某些人理解的給予的設置機動車單雙號行駛的權利。對應的第八十七條第二款罰則“機動車駕駛人駕駛機動車在縣級以上人民政府規定的限制、禁止機動車通行的排放控制區域和時間內上道路行駛的，由公安機關交通管理部門依法予以處罰”，實際上是不存在的。因為公安交管部門認為他們的執法依據是道交法，而在道交法中根本就沒有因機動車環保排放問題限制行駛的相應條款，他們執法無依據。因此八十七條第二款罰則應單設條款，即“違反第四十五條的機動車應罰款300元”。

增加環保部發布非道路移動機械排放達標公告條款

非道路移動機械排放是僅次于柴油車的第二大柴油機排放污染源，管理難度大于機動車，盡管國家發布了相關排放標準，但是由于沒有到位的前端監管，基本上處于失控狀態，因此應授權環保部發布非道路移動機械排放達標公告，不合格機型不允許銷售，并設相應的的罰則，由各地環保部門監督執法。

增加條款授權環保部門管控排放達標技術路線

實施國3國4以來，特別是在重型柴油車排放標準的技術路線上業內有過幾次所謂的“爭論”，第一次是用單體泵代替高壓共軌，第二次是用機械泵加EGR代替電控高壓共軌，第三次是用POC代替DPF或SCR，盡管某些技術路線已經被國內外絕大多數專家一致否定，認為不能夠穩定達標，但確能在汽車生產企業和型式核準檢測機構的共同努力下通過核準，堂而皇之地登錄“大公告”，排放達標技術路線的管理失控是主要原因之一。原本在重型車排放控制領域，由于車重而大，主要檢測只能針對發動機排放，客觀上形成了標準檢測的重大結構性缺陷，在環保前置審查可以保證環保相關配置齊全的情況下，整車排放仍然有可能很高，即超過發動機通過認證時的排放，實際上是整車廠或是發動機廠應用戶的需求采用節油模式電控程序而不顧排放控制的要求，這一問題一直是對重型車排放監控的短板，環保部門本已不易監控，如果技術路線再出原則性錯誤，后果就更為嚴重，因此建議，授權環保部門成立專家技術委員會，經委員會否定的技術路線不允許應用。

（作者系北京市環保局機動車排放管理處處長）