基層法律服務運行現狀及完善

楊德興 毛晶晶

摘 要：回顧了我國基層法律服務所的歷史沿革，以蘇州市為例，概述了基層法律服務所的運行現狀，分析了蘇州基層法律服務存在的主要問題，并從四個方面提出了具體的完善措施。

關鍵詞：基層法律服務所；基層法律服務；律師服務；蘇州

基層法律服務所是依法在鄉鎮和城市街道設立的法律服務組織，是基層法律服務工作者的執業機構。具體來說，基層法律服務所是在縣（區）一級司法行政部門領導下，應聘擔任基層法律顧問，為基層群眾代理參加民事、經濟、行政訴訟活動，解答法律咨詢，代寫法律事務文書等業務的基層法律服務組織。經過三十余年的發展，基層法律服務所已成為我國法律服務領域僅次于律師規模的一支法律服務隊伍。

一、基層法律服務所的起源與發展

基層法律服務所最早于我國改革開放初期的1980年出現在廣東、福建、遼寧等地。由于當時我國律師、公證力量嚴重不足，作為一種主要面向基層農民、開展簡單法律服務的新生事物——基層法律服務所便應運而生。從那以后，我國基層法律服務所先后經歷了1984年起的逐步發展階段、1987年開始的規范化管理階段、1992年以來的迅速發展階段，1999年達到顛峰狀態。

進入新世紀以來，2000年3月司法部出臺了《基層法律服務所管理辦法》（2000年司法部令第59號）、《基層法律服務工作者管理辦法》（2000年司法部令第60號）兩部部門規章。2000年9 月，司法部頒布的《基層法律服務機構脫鉤改制實施意見》規定：“實行脫鉤的法律服務所，不再屬于行政掛靠機構或事業單位，其執業組織形式應當改制為合伙制的法律服務所，實行自主執業、自收自支、自我管理、自我發展的自律性運行機制”。各地依照這些規章，對基層法律服務所進行調整整頓、檢查清理。自該年度始，全國基層法律服務所數目、從業人數均有所減少，業務量處于不穩定狀態。2002 年司法部下發了《關于加強大中城市社區法律服務工作的意見》指導發達地區街道法律服務所嘗試逐步從訴訟代理服務領域中退出。截止2002年底，全國仍有基層法律服務所26889個，從業人員共98541人？？？。2004 年《中華人民共和國行政許可法》實施后，國務院取消了司法行政機關對基層法律服務所的審批許可權。2007年10月新修訂的《中華人民共和國律師法》規定，從事訴訟代理或者辯護業務需由法律規定。2012 年修訂后的《中華人民共和國民事訴訟法》第58 條明確規定了基層法律服務工作者有權代理民事訴訟活動。

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出要“建設完備的法律服務體系。推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務”“發展公證員、基層法律服務工作者、人民調解員隊伍”“逐步解決基層和欠發達地區法律服務資源不足和高端人才匱乏問題”。這為今后加強基層法律服務工作指明了方向。

二、蘇州市基層法律服務所運行現狀分析

目前規范蘇州市基礎法律服務的主要規范性文件有：司法部兩個部門規章、《江蘇省基層法律服務工作者執業行為規范（試行）》（江蘇省司法廳2010年10月22日頒布）、《蘇州市法律工作者協會章程》。蘇州市法律工作者協會依據這些規范性文件于2012年出臺《蘇州市基層法律服務工作者執業行為規范（試行）》（蘇法協[2012]4號），對基層法律服務工作者的執業行為做出具體規范。

根據有關規定，基層法律服務按地域設置的不同可以分為兩類：一種是設置在鄉鎮，主要的服務對象是面向農村基層社會；另一種是設置在中小城市的街道，主要的服務對象是面向城市基層社會。從總體看，基層法律服務所服務的主體、對象、內容、要求和目的上都具有涉農性？？？。基層法律服務工作者是符合規定的執業條件，經核準執業登記，領取《法律服務工作者執業證》，在基層法律服務所中執業，為社會提供法律服務的人員。基層法律服務工作者不得同時在律師事務所或者公證機構執業，不得同時在兩個或兩個以上基層法律服務所執業。

蘇州基層法律服務所和基層法律工作者統計

截止到2015年3月，蘇州共有法律服務所84家，基層法律工作者467人，法律服務所平均法律服務工作者為5.6人/所。具體分布見下表：

蘇州市基層法律服務所的發展歷程表明，在推進“四化”同步、深化城鄉一體化建設的今天，基層法律服務所仍然是法律援助制度的重要補充，鄉鎮街道司法所履行職能的得力助手，法治建設整體工程中不可或缺的一部分。

第一，蘇州基層法律服務大有可為。2009年，蘇州市有86家法律服務所，注冊法律工作者437名。2008年，共擔任法律顧問1844家，代理訴訟事務7995件，代理非訴訟事務2431件，代理法律援助案件472件，接待法律咨詢22105人次？？？。2014年，共舉辦法律咨詢6403場次，共接待群眾29602人次。全市基層法律工作者服務經濟、服務民生，全年共代理案件1萬余件，為群眾避免和挽回損失5億多元。2015年，蘇州市84家基層法律服務所分別與744家村、社區簽訂結對服務協議，每月至少開展一次法律服務活動，集中宣傳婚姻、繼承、房屋買賣及租賃、借貸、侵權等居民關心的熱點問題？？？。基層法律服務因其公益性、基層性、便民性，成為中國特色公共法律服務體系的重要組成部分。

第二，蘇州基層法律服務不可替代。2015年江蘇省司法廳出臺的《關于加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系的意見》提出了構建公共法律服務體系的總目標：到2015年，基本形成供給充分、保障有力、管理規范、運行高效、覆蓋城鄉的公共法律服務體系。基本建立縣（市、區）級公共法律服務實體工作平臺，初步建成城市半小時、農村一小時公共法律服務圈，基本形成以律師、公證、基層法律服務、法律援助、人民調解、司法鑒定等職能為主體的共法律服務核心業務和產品體系；每萬人口律師、公證、基層法律服務等專業法律服務人員擁有數蘇南五市3.5名、蘇中三市2.5名、蘇北五市2.2名以上。截至2014年底，全市共有律師事務所198 家，執業律師2442 人？？？。從以上數據可以看出，目前蘇州市執業律師僅2442 人，律師為全市1229 個村（社區）擔任的法律顧問占全市村（社區）的比例為63%，但仍高達37%市村（社區）法律顧問由非律師擔任。由此可見，基層法律服務是律師法律服務的必要和重要補充，在保護弱勢群體的合法權益、促進社會和諧方面發揮著不可替代的作用。

三、蘇州基層法律服務存在的主要問題

蘇州基層法律服務取得了一定的發展成就，特別是在滿足基層法律服務需求方面、在協助基層政府和村（居）民自治組織推進依法行政和依法治理方面發揮了積極作用。但是，另一方面，我們也應看到，由于宏觀層面上國家對基層法律服務工作的性質和功能定位長期以來沒有統一的認識，實踐中存在的問題確實比較多，已經嚴重影響了基層法律服務所的正確健康發展。

（一）基層法律服務所規模小，發展后勁不足。總體看來，蘇州法律服務所規模都不大，全市84家法律服務所中，擁有10人以上的法律服務所僅有6家。規模最大的為張家港市暨陽法律服務所，有從業人員21人；其次為蘇州市姑蘇區滄浪法律服務所，有17名法律工作者，擁有12名法律工作者的一共有3家。同時，從2009年到2015年基層法律服務所的數目不增反減（從2009年的86家減少到84家），注冊法律工作者從2009年的437名到2015年的466名，6年期間僅增加了29名，發展后勁明顯不足。總體來看，蘇州基層法律服務主體量少質弱，不適應農村法律服務的需要。

（二） 基層法律服務立法層次低，法律權威性不夠。目前，由于基層法律服務所的設置僅依據兩個“部令”（屬于部門規章），基層法律服務所和法律服務工作者的地位和執業活動在立法上缺乏足夠的支持。由于法律效力位階低，其法律的權威性和社會的認知度與法治社會對法律活動的要求明顯不相適應，也難免與國家陸續出臺的政策措施相沖突，處境一直頗為尷尬。 另外、基層法律服務工作缺乏應有的穩定性。基層法律服務所最早是在沿海地區出現，由司法部在全國加以推廣，因此沒有任何立法上的依據，也沒有任何成功經驗可以借鑒，其管理方式是靠行政命令不斷向全國推進。由于沒有現成的模式，基層法律服務所的工作總是根據部里政策或國務院命令不斷地變。

（三）基層法律服務所與律師等法律服務業務互有交叉，缺乏活力。根據現行的規范性文件，基層法律服務所的主要業務有六項，一是接受公民、法人和其他組織的委托，擔任法律顧問；二是接受民事、行政訴訟當事人的委托，擔任代理人，參加訴訟；三是接受當事人的委托，參加非訴訟調解、仲裁活動；四是接受非訴訟法律事務當事人的委托，提供法律服務；五是解答法律咨詢，代寫訴訟文書和其他法律文書；六是接受當事人委托，代理申請辦理公證，協助公證處辦理有關公證事項。同時它還承擔著為弱勢群體提供法律援助職能。與律師行業相比，在業務范圍上，基層法律服務除不能辦理刑事案件及與此相關業務外，其它基本一致。從職能作用和業務范圍上看，基層法律服務所與律師等法律服務互有交叉，極易產生矛盾和糾紛。另外，基層法律服務所政事不分，缺乏自我發展的機制和活力。由于法律服務受制于行政管理，不能完全按照市場規律運行，這是造成基層法律服務市場長期弱化、徘徊不前的根本原因。

四、蘇州基層法律服務的完善舉措

蘇州處在經濟非常發達的蘇南地區，城鄉一體化進程加快，在當前農村法律服務客觀需求日益增大與農村法律服務資源較為匱乏、眾多農民群眾對市場化的法律服務支付能力不足的矛盾十分突出的情況下，鄉鎮法律服務所便成為農村法律服務市場的主要或重要供體之一。

（一）主動參與多元化糾紛解決機制，以有為換有位，增強發展后勁。在構建和諧社會和“四化”同步過程中，多元化糾紛解決機制進入了一個新的發展階段。蘇州市司法局于2014年6月先后出臺的《蘇州市關于建立健全城鄉一體公共法律服務體系的實施意見》、《關于加快全市公共法律服務“兩中心一站點”建設的實施意見》提出，市（區）公共法律服務中心原則上以現有的市（區）社會矛盾糾紛調處服務中心或法律援助中心為依托，進一步整合律師、公證從業人員、基層法律服務工作者、專職調解員等資源，設立法律咨詢、法律援助、人民調解、公證辦證咨詢等服務窗口，采取統一管理、集中辦公的模式，逐步實現“一個大門進來，多個窗口接待，一攬子解決問題”的目標。這就需要基層法律服務所主動與鎮（街道）司法所、律師事務所等開展結對共建，自覺參與以律師、基層法律服務工作者為主體的“便民法律服務團”，定期到村（社區）開展集中服務，拓展法律服務項目，實現系統內資源有效下沉和司法行政服務關口前移。

近年來，蘇州不斷創新“大調解”機制，通過政府購買民間調解服務，力推“庭所共建”工作機制。目前，蘇州市現有基層人民法庭29 家，基層司法所96 家，庭所共建38 對，全部簽訂了共建協議？？？。這就要求基層法律服務工作者主動參與到“大調解”機制中，進一步發揮“深入基層，貼近群眾，服務便捷，作用廣泛”的職能優勢，借助專業知識背景的優勢，把基層法律服務所資源與人民調解工作結合起來，及時化解社區矛盾，減輕法院壓力和減少司法成本，為城鄉一體化的經濟發展、法制健全、社會和諧作出新的貢獻。

（二）提升基層法律服務立法層次，提高準入門檻。現有的《鄉鎮法律服務業務工作細則》和2000 年司法部的兩部規章已經難以適應行業發展的需要，司法行政機關對基層法律服務的監管手段和懲罰措施缺乏，制度建設相對滯后、監管乏力，導致基層法律服務工作弱化。

要解決這一難題，一是要提高基層法律服務的立法層次。具體可分為兩步走，第一步，先將目前的部門規章通過立法程序上升為行政法規；第二步，待條件成熟時由法律對基層法律服務所作出規定。二是要提高基層法律服務的準入門檻。目前基層法律服務所從業人員只要取得專門法律服務工作者資格證書，由司法部統一組織考試進行資格認證；而律師事務所律師要求通過司法部、最高人民法院、最高人民檢察院組織的全國統一司法考試。根據司法部令第60號第二章執業資格的規定，取得基層法律服務工作者執業資格的學歷要求為具有高中或者中等專業以上的學歷，準入門檻仍然很低。由于準入門檻低，從業人員素質良莠不齊，魚龍混雜，一定程度上影響了基層法律服務者的聲譽。三是要加強基層法律服務工作者隊伍的專業化、職業化、社會化建設，對此可以借鑒昆山市于2009 年在全國首創的人民調解員專業技術資格評審工作，推廣基層法律服務工作者職稱評聘工作，解決其后顧之憂。蘇州市司法局、市人社局和市綜治辦于2011年6月出臺下發了《蘇州市人民調解中、初級專業技術資格條件（ 試行）》，不久，便在全市范圍內全面推行人民調解員職稱評聘工作。截至目前，全市已有4082名調解員獲評初級職稱即調解員、助理調解師，18 名調解員獲評中級職稱即調解師。

（三）明確分區功能定位，建立相應的多級聯動和銜接機

制。從目前實際情況看，基層法律服務所在完全脫鉤改制后與律師事務所實質上已經很難區別，為了形成功能互補、各有側重的法律服務體系，應當厘清律師法律服務與基層法律服務的關系，明確基層法律服務的功能與執業權限。基層法律服務所的業務包括兩類：一類是承擔基層政府購買的基層公共法律服務，另一類是承擔營利性社會法律服務。發展基層法律服務的目的在于解決基層法律服務供給不足的現狀。因此，對基層法律服務所的營利性法律服務應當加以執業地域和業務類型的限制，引導基層法律服務工作者扎根基層、服務基層。基層法律工作者不得承辦中級以上人民法院一審的案件，不得辦理涉外、海事、知識產權、票據、證券、公司上市、并購等疑難復雜案件7。同時，面對司法所、人民調解委員會與基層法律服務所之間“三位一體” 的模糊關系，應在基層法律服務改革中建立相應的多級聯動和銜接機制，完善縣、鄉、村三級法律服務組織。把農村和城市作為一個有機整體，在統一制定基層法律服務供給資源總體規劃的基礎上，統一規劃基層司法所、法律服務所、律師事務所、法律援助機構、公證處、仲裁委、調解委員會等，從而使得城鄉基層法律服務發展能夠互相銜接、互相促進。

（四）構建法律服務工作者協會行業自律機制。蘇州市法律工作者協會是蘇州市全體法律工作者組成的全市行業性社會團體，是基層法律服務工作者的自律性組織，其職能主要是負責對會員的日常管理和業務指導，加強對會員的職業道德與執業紀律的教育、檢查和監督，參與對違反職業道德和執業紀律的基層法律服務工作者的懲戒工作。法律服務工作者協會應切實加強隊伍建設，將誠信執業、業務培訓研討、機構規范管理等作為工作重點，建立健全行業自律機制和信用體系，切實加強隊伍職業道德建設，推進基層法律服務健康發展。充分發揮會員大會、理事會、會長辦公會議的民主管理、協商決策作用，積極組織引導全市基層法律服務工作者關心協會建設、熱心參與協會的各項工作，提高行業協會管理水平，充分發揮好對會員的行為導引、規范約束、權益維護等行業自律和專業服務功能。

參考文獻：

[1]余少祥.我國基層法律服務所轉型問題研究（上），http：//www.iolaw.org.cn/showArticle.asp？id=2037.

[2] 謝雅琴.從法社會學角度淺析基層法律工作所存在的合理性[J].湖北函授大學學報，2011，（11）：74-76.

[3]蘇州基層法律服務大有可為：江南時報網：http：//www.jntimes.cn/jiangnan/sz/2009/0506/41896.shtml.