發揮政府“主持”作用推進國防科技工業治理現代化

□ 穆玉蘋 池建文 梁棟國

我國國防科技工業治理屬于中國特色行業治理的范疇，其特殊使命和特殊屬性又使其兼具鮮明的“軍工特色”

黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革總目標，對我國各領域行政管理制度、決策制度、監督制度等提出了改革要求。國防科技工業治理現代化是國家治理現代化的一個有機部分，是在堅持中國特色社會主義制度、遵循軍工特殊發展規律與需求的雙重前提下，推進國防科技工業管理方式、運行方式轉變的根本方向。

國防科技工業治理現代化呈現中國特色和軍工特色新特點

治理（governance）概念源自西方，在保留“治理主體多元化、秩序制度化、手段科學化”等核心內涵的同時，在中國被賦予了適應中國國情、符合社會主義政體的“中國特色”。我國國防科技工業治理屬于中國特色行業治理的范疇，其特殊使命和特殊屬性又使其兼具鮮明的“軍工特色”。特別是與傳統國防科技工業管理相比，主要特點體現在：

治理范疇從行政邊界擴展到國防科技工業所有相關領域。國防科技工業的戰略布局隨著國家“四個全面”的戰略布局而展開，國防科技工業的邊界也在隨著軍民融合深度發展、深化改革不斷推進而得到拓展。國防科技工業的現代化治理需要打破軍工行業壁壘，面向全社會涉軍單位，構建全方位、全要素、多領域公平參與的開放局面。治理主體應隨之拓展到所有參與武器裝備科研生產的要素：軍工核心主體植根于國家大工業之中，并充分借力社會和市場主體要素進行操作和運行，如圖所示。與此同時，國防科技工業管理部門需要在各方利益訴求中謀劃平衡點，聚焦于維護軍工整體發展利益的承接點。

治理方式由依賴政府指令計劃到注重多元利益的表達與協調。“民主協商”是“治理”的典型表征。與其他行業相同，國防科技工業的發展在適應新一輪科技革命和產業變革大勢中，僅靠政府掌握的資源、信息和知識是有限的；國防科技工業的治理僅靠政府指令性計劃是無法達到管理效能、效率的最大化的。隨著進一步推動政府職能向“簡政放權、放管結合”方向轉變，國防科技工業治理也在轉向一核多元、良性互動、合作管理的行業治理模式，以國家戰略為先導，使各方訴求得到表達、碰撞，各方利益得到有效協調，各方積極性得到充分激發。但與此同時，軍工行業的特殊性決定了：出于信息透明性的限制，政府以外的治理權限不得不有所限制；出于其特殊戰略定位的考慮，在處理整體與個體利益關系方面，必須保留較其他行業更多的強制性和更多的政府介入。

國防科技工業的運行秩序更加重視制度化、法治化、程序化。立法要積極適應改革，更好地發揮引領、推動、保障、規范改革的作用。國防科技工業治理體系的建立伴隨治理主體、治理權限、治理方式的變動，迫切需要彌補當前國防科技工業在相關法規制度方面的空白，面向全社會各類武器裝備科研生產相關主體建立起各層級完備、配套的法律法規體系，可以是專門的頂層立法，可以鼓勵行業建立自治制度甚至企業自治制度，但各層級制度應該體現下對上的遵循、平行制度間的協調。藉此清晰界定治理主體的責權利，嚴格規范治理主體的權限及權力的行使，嚴格確保國防科技工業依法行政。

政府需要在國防科技工業治理中發揮“主持”作用

政府發揮主導作用是中國“治理”基于本國政治、經濟體制和國情的特殊需求，是區別與西方治理的“中國特色”。國防科技工業在走向多元化、市場化和社會化的同時，其治理體系特別涉及供、需、管三方的關系，其中“管”是三方錯綜關系中的核心。而鑒于國防科技工業屬于經濟范疇，不是軍事范疇，“管”的角色應由政府部門來承擔。政府部門，特別是國防科技工業主管部門，在國防科技工業治理體系構建中，需要發揮如下“主持”作用：

主持引導國防科技工業統一治理方向。治理邊界的擴展、更復雜元素的進入，要求政府站在國家和國防科技工業整體利益的高度，在改革發展中協調并超越個體利益，對國防科技工業的現代化治理進行全局性的統籌規劃和設計，引導治理主體朝著共同目標而努力。世界軍事大國普遍由政府統籌協調國防科技工業戰略發展和跨部門事務，如美國總統是國防領域最高管理決策者，俄羅斯總統通過擔任軍工委員會主席直接領導軍工戰略發展。

我國國防科技工業主管部門必須通過中央統一領導、軍政協同配合、行業和社會力量支撐，確保國防科技工業治理方向的正確性。通過頂層指導性、跨部門協調性的管理機制建設和制度建設，加強國防科技工業各領域改革的聯動和集成，從全面提升國防科技工業“支撐國防軍隊建設、推動國家科技進步、服務經濟社會發展”能力出發，在國防科技工業治理體系和治理能力現代化上形成總體效應。

主持構建合理的國防科技工業治權結構。政府部門管理機制和管理關系的調整影響國防科技工業整體治權結構。需要根據新時期軍事戰略需要和改革開放的要求，進一步理順國防科技工業政府間、軍政間一些重大關系。

一是理順國防科技工業主管部門與其他政府部門的治權界限。碎片化、政出多門是國防科技工業治理的突出弱點。為此既需要加強國防科技工業頂層統籌管理，也應該根據國防科技工業以“強軍”為第一使命的需求，進行治權界定，在相關政府部門權限協調、界定和排序方面，應以確保軍工經濟發展、國有資產管理等服從、服務于裝備科研生產及其能力建設為原則。

二是基于“供需角色”理順政府與軍隊的治權關系。在國防科技工業治理體系中，應該做好政府與軍隊的責權利分工，在裝備采辦和研發間建立相互制約。政府作為武器裝備科研生產方，要切實承擔起保障武器裝備當前和未來生產能力、保障產品質量的責任，全面履行政府法定職能；軍隊作為國防科技工業產品的需求方，更要做好裝備需求、作戰驗證和裝備使用的管理，并將相關信息反饋于政府部門，有效指導國防科技工業的發展。

三是理順各級國防科技工業管理部門間的治理分工。實行宏觀決策上移，微觀管理下放：國防科技工業主管部門負責國防科技工業宏觀層面的發展規劃、政策制定和實施以及統籌重點領域和項目發展等；地方國防國防科技工業管理機構獲得更大的管理自主權，承擔著對地方涉軍企事業單位的市場監管、公共服務等職能，從而有效激發地方國防科技工業管理機構的創新活力。

主持營造規范的國防科技工業治理秩序。在現代治理體系中，應該向武器裝備科研生產實體賦予更多自主權、主動權：一是賦予傳統軍工企業更多市場活動的自主權，二是吸引更多實體通過社會和市場渠道進入武器裝備科研生產領域。在此過程中，必須由政府出面，運用經濟、行政、法律、科技、信息等手段，營造相應的治理秩序，從手段上實現國防科技工業的競爭充分、監督有力、評價科學、激勵有效。

加強協調。強調治理體系各實體間縱橫交叉協作。為此，以政府手段為主，市場手段為輔，建立起政府間、軍政間、企業間、政企間乃至軍民間的溝通協調平臺和機制，疏通利益表達渠道。

加強規范。治理主體多元化、市場和社會介入深入化更加需要制度進行規范。通過完備的法律、法規和制度，清晰界定治理主體的責權利，嚴格規范治理主體的權限及權力的行使。加強國防科技工業的依法行政，各層級應該體現下對上的遵循、平行制度間的協調。

加強激勵。通過完善經濟手段、行政手段、評價手段和健全軍品市場運行機制，為社會組織和企業公平參與國防科技工業治理拓寬渠道，激發和釋放內在潛能和活力。

加強監管。企業、社會組織通過政務公開，進行監督反饋；政府對軍工市場活動放開審批，并加強市場監管。監督手段的現代化可以藉網絡化信息公開平臺來實現，但是鑒于軍工行業的特殊性，對透明度的把握也要有相應的規范機制。

推動現代化治理的措施建議

加強政府間治理思路的協商與協調。積極建立國防科技工業主管部門與相關部門更流暢的溝通、協調、配合渠道和機制。

有效利用部級協調機構作為政府間協商平臺。以國家國防動員委員會、武器裝備科研生產體系建設部際協調小組、軍隊保障社會化領導小組等議事協調機構為渠道，就建設中國特色先進國防科技工業體系的發展思路、改革思路和治理思路，充分發出官方或專家的聲音，力推國防科技工業改革發展上升到更高層面進行決策，進而力爭政府間的協調、協商、配合和支持。

搭建基層的軍政信息溝通紐帶。第一，搭建政府軍工發展戰略研究、發展規劃制定相關部門與軍方武器裝備發展戰略、規劃計劃、預先研究計劃相關部門的溝通紐帶。第二，搭建軍方與科研生產基層部門人員的溝通紐帶。可以借鑒美國國防科研機構（如國防先期研究計劃局）與軍隊互派代表入駐的方式，由政府代表科研生產基層，建立對應軍代表機制的企業代表機制，協調科研生產問題，彌補政府在軍工科研生產過程中的治權缺口。

放管結合，利用市場和社會力量提高執政效率。堅持政府調控和規制下的市場化、社會化，通過向市場和企業適度放權，調動企業和社會組織的主觀能動性。

鼓勵企業自我監管。國防科技工業作為行業治理，有政府治理無法進入或不能有效進入的治理點。鼓勵企業聯合建立適應市場經濟的行業自律規則，相互監督，加強自我調節與治理，但前提是以政府法律規章為依據、以政府決策為裁斷；鼓勵軍工企業按不同領域組成專業協會，進行資源、技術等方面的自發協商合作，但協商體系仍由政府主持和決策。建議強化軍工行業協會職能，吸納更廣泛軍工企業的加入，并引入政府的監督、專家的指導，可參考美國“國防工業協會”的運作機制，切實發揮其在溝通武器裝備供需信息、溝通政企意見、指導行業發展、政務公開、基層建言等方面的作用。

鼓勵社會組織承接下放的服務功能。基于現代治理謀斷分開的需求，政府要把相當部分的行政業務從行政執行領域分離出來，讓渡給社會組織。這些業務，有些是經市場篩選、強化后，再由政府重新通過合同、委托等方式購買的，例如評估、事務性管理服務；有些是對市場和社會已有力量和成果的直接采購，例如咨詢、情報、信息化平臺。當前需要根據軍工管理特點，制定政府購買服務的指導性名錄，明確政府購買服務的種類、性質、內容和競爭性特點。

發揮現代化治理在幾個重要方面的作用。在推動能力建設向效能型轉變中，從主要利用國有資源重點建設核心能力，轉向更好利用全社會資源發展開放式新體系。鼓勵企業通過市場競爭更多參與原由政府投資、運營的領域，放大投資效益，但前提是核心能力仍為政府主管。在非戰略敏感的基礎設施建設方面，可考慮適度嘗試采用PPP方式。

在加強協同創新方面，建立產學研合作機制，引導軍工企事業單位與民口科研機構、高等院校組建技術創新戰略聯盟，政府以制定強制條例和實施政策優惠兩種方式，促進創新主體聯合開發、優勢互補、成果共享、風險共擔。允許創新聯盟作為項目申報主體。

在抓好強基工程方面，目標是舉全國之力，調動一切優勢力量，實施跨軍工、跨軍工與民用界限，協同攻關。建議強化國防科研薄弱環節的識別，以此為基礎，試點制定瓶頸技術分階段、分領域攻關計劃，然后由政府主導，面向傳統軍工企業和科研院所、面向社會和市場發布攻關招標或征用已有成果，從而發揮集智攻關的力量。此外，在軍工專業化改革中，謀劃建立國家特殊高精尖制造中心，為國防科技工業全行業甚至全國提供服務。

在創新政府管理方式方面，推進政府治理手段現代化，包括充分利用信息通訊、大數據、網絡化等現代科技，加強利于多元參與、資源協調、信息溝通等的技術系統嵌入，有效提高政府監管與服務能力；配合數字軍工的發展，加強數字政府的建設；作為法治軍工的一部分，通過法律法規建設，推進國防科技工業治理的制度化、程序化、規范化。■