城市更新局如何讓廣州更新

王悅

廣州珠江規劃大廈門口的告示牌上顯示，23～24層屬于同一政府部門：“廣州市城市更新局”。

一個多月前，這里的銘牌上還寫著廣州市“三舊”改造工作辦公室（以下簡稱“三舊”辦）。2015年2月28日，廣州市市長陳建華、常務副市長陳如桂，以及新上任的廣州市城市更新局局長楊承志，共同為“廣州市城市更新局”揭牌。

廣東省委書記胡春華多次表示，廣州要實現從“建新城”到“改舊城”發展觀念的轉變。正是基于這樣的背景，廣州市政府設立了城市更新局。

然而，掛牌之后的諸多細節仍不明晰，比如城市更新局，更新什么？怎么更新？“三舊”辦變為更新局，是“換湯不換藥”的部門更名，還是意味著廣州“舊貌換新顏”——城市改造工作的重點與中心正發生著實質性變化？

廣州市城市更新局政策宣教處處長陳劍娜告訴本刊記者，包括部門職責、工作方案、未來規劃等在內的多項內容，仍在制定中，待廣州市編辦“三定”（職責、機構、人員）方案下發后再明確。

能否告別運動式的城市改造

5年前的2月24日，同樣是在廣州珠江規劃大廈門前，廣州市“三舊”改造工作辦公室成立揭牌。這個正局級機構一直有“副市長兼任主任”的慣例，直至城市更新局成立前。

同一時間，楊承志從廣州市國土資源和房屋管理局（以下簡稱“廣州市國土房管局”）調至“三舊”辦工作，并于2014年升任常務副主任主持日常工作。

“三舊”辦中的“三舊”，指的是“舊城鎮、舊村莊、舊廠房”。“三舊”改造是廣東特有的改造模式，其歷史可追溯至汪洋主政廣東時，國土資源部與廣東省合作，推進節約、集約用地的試點示范工作。

2009年底，廣州完成“大部制”改革，49個市政府工作部門和辦事機構精簡至40個。在此背景下，“三舊”辦依然作為新增的正局級機構出現。

2014年，廣州又一次迎來機構改革，市政府41個工作部門減少至39個，保留部門23個，新組建或調整部門16個，撤銷行政機構12個。其中最大的亮點當屬撤銷“三舊”辦，成立城市更新局。

根據官方消息，作為8個新機構之一，城市更新局將承擔此前“三舊”辦的全部職責，并整合“市政府有關部門統籌城鄉人居環境改善的職責”。

與此同時，還將在廣州市中心六區設立區級城市更新局，其中天河區、白云區等均是城中村改造的重點單位。

一位當地政府官員告訴本刊記者，廣州能否借此告別運動式的城市改造，結束“三舊”辦時期持續五年的“拖延戰”，讓外界充滿期待。

楊承志介紹說，自“三舊”辦設立起，他就曾到訪過西安、香港、新加坡等地，尋找“城市更新”案例。

據廣州市規劃局2010年公布的名錄，廣州市區內的市級以上文物保護單位達322處。但如何在舊城改造時保護、留存區域內的遺址與古跡，是一個重要考驗。

舊城改造中，需要保護的還包括那些淹沒在高樓大廈中間的老街巷、老房子。

對此，多位分析人士認為，廣州市城市更新局要跳出“三舊”改造的老范圍，在提高存量土地的利用效率上做新文章，這才符合“城市更新”的本意。

如何厘清職責邊界

城市更新局的設立，不僅意味著其行政地位的提高——由政府臨時機構升至職能部門，更多體現在職責范圍的擴大——既包括此前“三舊”辦的全部職責，又增加了整合“市政府有關部門統籌城鄉人居環境改善的職責”。

有業內人士向本刊記者透露，國土房管局、住建委以及規劃局部分人員，將被調至城市更新局。

2014年廣州市政府預算報告顯示，“三舊”辦時期共有核定行政編制人員46人。分析人士稱，“多局歸一之后，這一數字只增不減。”

但同時，“多局歸一”遭到質疑：“三舊”辦時期存在的職能部門交叉、重疊的現實情況，能否在城市更新局得到解決？

過去，“三舊”辦與國土房管局之間存在業務重疊現象。一名國土房管局的內部人士告訴本刊記者：“我們管大塊，他們（‘三舊辦）管小塊，一些手續還得拿來我們這里批。他們只管批方案，但一般是報的多，批的僅占小部分。”

報多批少，是否意味著“三舊”改造的實際工作受阻？

有內部人士分析，自2009年起，改造工作并不順利，尤其近兩年越發顯出“緩慢、艱難的疲態”。

比如，城中村改造在過去6年間，僅有楊箕村琶洲村等少數幾個成功案例。擁有58個城中村、數量居廣州首位的白云區，竟無一例成功。

實際上，自組建之日起，“三舊”辦擁有行程審批權，多是執行統籌、牽頭、協調的具體工作。

對此，楊承志介紹，新成立的城市更新局將不再具有行政審批的職能，以防止與其他部門職能重疊交叉。

盤活存量土地是城市更新重點

“三舊”改造提速艱難，又遇城市新增建設用地指標驟減。

一位廣州市國土房管局人士告訴《瞭望東方周刊》，嚴控新增建設用地供應規模，是國土資源部的政策方向，限制特大城市如廣州的用地指標，大幅度縮減增量，已成定局。

根據官方最新數據，到2020年以前，廣州市新增建設用地指標僅余100多平方公里。目前，廣州納入城市規劃的存量土地近600平方公里，占廣東省總量的五分之一。楊承志表示，城市更新局的重要使命便是如何盤活“存量用地”，這也是未來廣州發展的潛力所在。

廣東省城鄉規劃設計研究院總規劃師馬向明認為，城市更新局未來需要面對的挑戰，關鍵是在“三舊”改造中，如何設置更好的談判機制。

對此前“三舊改造工作推進緩慢”“白云區城中村改造失敗”等說法，楊承志并不完全認同，并作了解釋。

比如，“三舊”辦成立最初幾年，充分調動了市場參與的積極性，改造項目推進很快。2012年后，改造重點變為推進連片項目的改造。“并不是膠著不動，而是體量和方式不同，實際上改造面積更大，改造模式更多，在原來的基礎上進步了。”楊承志說。

關于城市更新局成立以后的工作計劃，他表示，既有成片、連片項目，也有舊城區、棚戶區，以及舊城區的微改造。

據介紹，目前已著手推進的部分成片、連片區域改造項目，總面積最多可達20平方公里。

與此同時，楊承志也坦言，未來針對舊城區的改造工作仍有諸多難點，“舊城區不比新城區，很多東西不能動，需要多方面協調”。

有觀察者注意到，2015年1月6日，中國國務院總理李克強曾考察過的白云區“三舊”改造試點項目——永泰村危舊房改造，也被納入城市更新局2015年的重點工作范圍內