淺析煤炭資源稅實行從價計征改革的影響

安艷平

摘 要：我國自1994年1月1日起對煤炭資源稅實行從量計征以來，表現出了多方面的功能的缺失。2014年9月29日國務院常務會議決定自2014年12月1日起，實施煤炭資源稅從價計征改革，這項改革在此時的推行是一個很好的契機，從價計征的優勢非常明顯。無論從政府還是企業的角度出發，都要消化負面影響踐行改革目標。

關鍵詞：資源稅；從價計征；煤炭行業；影響

資源稅是為了保護和促進國有自然資源的合理開發與利用，適當調節資源級差收入而征收的一種稅收。我國資源稅開征于1984年，當時資源產品按照“從量定額”的辦法征稅，煤炭開采企業按原煤銷售數量為資源稅的計稅依據，其優點在于簡便易行、便于征管；但這種辦法也存在許多不足。為促進資源節約集約利用和環境保護，推動轉變經濟發展方式，規范資源稅費制度，我國從2014年 12月1日起在全國范圍內實施煤炭資源稅從價計征改革。和此前從量計征政策相比，這將會對煤炭企業的盈利能力產生顯著影響，短期來看，煤炭企業難以承擔煤炭資源稅增加產生的成本壓力；長期來看，在煤炭供需缺口的驅動下，煤炭行業的整體盈利能力和成本轉嫁能力都會比較強，具有承擔煤炭資源稅負適度上漲的空間。

一、煤炭資源稅從量計征帶來的弊端及問題

（一）煤炭資源浪費嚴重，資源稅未能發揮預期作用。將消耗煤炭資源的企業產品成本還原為能夠真實反映資源環境消耗和補償的完全成本，這既是社會成本內部化的需要，又是通過對煤炭資源消耗行業形成倒逼機制，促使其改進工藝和技術，節約利用資源，提高資源利用效率的需要。

但是事實上，由于我國稅收“費化”情況較為嚴重，煤炭企業承擔著與之相關的礦產資源補償費、探礦權價款、采礦權價款、采礦權使用費、探礦權使用費、礦區使用費等收費，煤炭行業各類收費遠高于資源稅。前幾年，煤價持續上漲，煤炭企業盈利情況很好。相對于煤炭企業的收益來說，資源稅從量計征顯得微乎其微，基本發揮不了應有的作用。同時，從量計征使企業在資源開采中采富棄貧、采肥丟瘦，造成資源浪費，不能起到環境保護和引導企業節能減排的作用。

（二）不能調節煤炭資源級差收入，不利于煤炭企業在同一水平上競爭，降低了資源稅在國家財政收入中的比重。我國煤炭資源稅的征收盡管考慮了開采條件、地理位置所產生的開采企業的客觀差異，并實行了地區差別稅額，如焦煤噸稅額8元，其他煤炭噸稅額2.3～3.6元，但級差收入差別過低，不能起到讓煤炭企業在同一水平上競爭的作用。尤其是在煤炭價格不斷飆升的時期，從量定額的稅率雖然未變，但實際稅負是在不斷下降，2013年資源稅占中央公共財政收入的比重僅為0.1%，占地方財政收入的比重6%左右。

（三）現有稅制調節能力弱，助長了對煤炭資源的亂采濫挖現象。實行從量計征方式，開采者占有國家礦產資源，只有在銷售時才向國家納稅。而在開采過程中，開采者破壞和浪費掉的資源并不納稅，不承擔任何責任，損失部分全部由國家承擔。開采者挑肥揀瘦的掠奪和破壞，資源浪費到了驚人的程度。有資料顯示，近20年來山西省開采了上百億噸煤炭，消耗掉的煤炭資源高達上千億噸煤炭，煤炭回采率只有16.25%。一噸煤幾塊錢的資源稅，沒有幾個企業會考慮稅收支出對損益的影響。

二、煤炭資源稅改為從價計征帶來的優勢

（一）從價計征符合資源行業稀缺性特征。從價計征能夠真實反映煤炭的稀缺程度和價格變動情況，真正反映煤炭資源稅與煤炭消耗之間的本質聯系，有利于提高煤炭的利用效率，有利于轉變某些地區的經濟發展過多依賴煤炭的局面。2014年末推行煤炭資源稅改革，正是基于煤炭資源價格下降較大，有些地方對稀缺煤炭資源造成了大量的浪費現象，從量計征標準已不適應當時煤炭市場發展。實行煤炭從價計征資源稅能夠改變過去從量計征資源稅對煤炭價格不敏感的現象，增強稅負的彈性，促使煤炭企業有效開采利用資源，有效地將煤炭企業的短期生產目標與資源有效利用的長期目標聯系起來。煤炭資源稅從價計征，可以解決由于煤質、發熱量差異，同類煤炭產品在同區域銷售價格懸殊較大、稅負不公的問題，體現資源好、價格賣得高就多繳稅的稅負公平原則。

（二）從量計征改為從價計征，能夠促進企業采取多種措施節能減排，進而形成追求可持續發展的長效機制。煤炭在使用的過程中，從價計稅的比價關系會顯出煤炭的寶貴，為了利益最大化，煤炭產業鏈上游、中游、下游的生產廠家都將更加注意節約使用煤炭，盡可能地節能降耗。這也將形成一種內在的激勵機制，企業會想方設法地開發有利于節能降耗的工藝技術和產品，從而形成符合科學發展、追求可持續發展的長效機制。

（三）從量計征改為從價計征后，煤炭資源稅的稅收調控作用大為增強，將促進煤炭資源的合理開采。公平的稅負會使煤炭企業不得不權衡銷售價、開采成本、稅費、資金流之間的利弊關系，促使其投入更多的資金用于煤炭資源的深入開采，有效減少在采礦過程中丟挑肥揀瘦、采厚棄薄、采易棄難等現象。隨著價格的逐漸提高，從價計征的調控作用就會體現得更加明顯，有效減少煤炭資源開采中的浪費現象。

（四）煤炭資源稅是地方稅種，改為從價計征后，還會帶來地方收入增加，可以有效緩解地方財政普遍緊張的情況。目前甘肅、內蒙古等多省區著力推進煤炭資源稅改革，其動力所在就在于此。我國很多地方是依靠煤炭資源發展的，而在煤炭資源開發過程中，往往伴隨著對土地和水資源等的嚴重破壞，煤炭資源稅由從量計征改為從價計征后，有助于煤炭產區將煤炭資源優勢轉化為經濟優勢，使政府能投入比較充裕的資金，用于恢復生態、治理環境，更好地改善地區經濟結構，促進地區經濟發展。

三、踐行改革目標，消化負面影響

此次煤炭資源稅從價征收、清費立稅的改革，并非以減輕煤炭企業稅收負擔為目的。煤炭資源稅改為從價計征后，資源稅和資源產品的價格形成了聯動性，可以優化資源價格形成機制，加強資源稅對于資源市場的調控力度和保護力度，實現資源合理利用，這才是完善稅制、改革資源稅的目標所在。

最近三年，煤炭的價格急劇下降，在這個時機下，開展資源稅改革是非常有利的。能很好地發揮稅收對資源的調節作用，能促進節能減排和經濟結構的調整。按照現行的從量計征，焦煤每噸征收的范圍大致是8～20元，其他煤炭每噸大致是0.3～5元。當時全國煤炭平均每噸3元左右，一旦改為從價計征，即便是采用2%的稅率下限，按照200元/噸的價格，每噸也要征收4元左右，部分企業的稅負有一定程度的增加。按照稅改“穩定稅負”的要求，有些企業的負擔可能會略有增加，但不會太多，有些企業可能會有所減少。最終的變化肯定會落實到個人，轉嫁到消費者身上，但是過程都是公開透明的。

煤炭資源稅從價計征改革的難點在于提高稅負，企業可能會“受不了”。如何保證煤炭企業不會因為征稅方式的改變、稅率的調節增加負擔。這就不得不依靠清費。之前資源稅稅負低，但基金要比資源稅收得多，企業的負擔重。一旦清費立稅，稅率就會固定，企業的實際負擔也會有一定增加的。

煤炭資源稅改革，不僅是煤炭企業和地方政府重視的熱點，也會引起與能源、資源相關的產業鏈上各行業關注，它對提高資源使用成本、減少資源浪費，促進企業轉型升級、整合產業鏈條，促進企業轉型升級、整合產業鏈條，都會起到積極的作用。