征收國有土地上房屋應對土地使用權進行補償

秦朝明

摘 要：對國有土地上房屋進行征收時，應根據征收的性質、原土地使用權取得的方式等情形對其占用范圍內的土地使用權進行補償，要堅持實事求是的原則，從制度上規定一個合理的土地使用權補償標準。

關鍵詞：房屋征收；土地使用權；補償

一、征收國有土地上房屋應對土地使用權進行補償的必要性

國務院2011年通過的《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條規定：房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。但該《條例》未對征收中的土地使用權補償作出明確規定，這使得實踐中土地使用權人得不到應有的補償。《國有土地上房屋征收評估辦法》第十一條規定：被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自愿進行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。另外，國務院法制辦《關于2001年1月1日以后實施的拆遷，貨幣補償款中包括對土地使用權的補償》文件中，雖然指出貨幣補償中包括對土地使用權的補償，卻因為過于抽象和籠統，仍然得不到被征收人的認可。有的時候被征收人從城市中心的繁華地段遷移到郊區邊遠地段，喪失了周圍的市場、學校、醫院等良好生活環境，卻得不到相應的地段差價補償，致使被征收人往往拿到補償款卻買不起房子，因此心懷不滿，糾紛不斷，嚴重影響到社會的和諧穩定。

從征收的目的來看，應對國有土地上房屋占用的土地使用權給予補償。房屋征收多是國家因城市建設發展的需要，在使用城市規劃區內已經建有房屋及地上建筑物的土地時，經人民政府依法批準，由房屋征收部門對現有房屋及地上建筑物進行拆除，并依法對其所有權人及使用權人給予補償的行為。顯然，房屋征收的目的多數情況下在于取得其占用范圍內的相應土地使用權。不難得出，如不對權利人的土地使用權給予補償，是十分不合情理的。并且在實踐中，雖然很多征收是為了公共利益，但也有不少的房屋征收所獲取的土地使用權最終是由房地產開發商取得并進行開發營利。當由開發商進行開發營利的情形下，不對土地使用權人進行補償顯得尤為不合理。土地使用權的根本性質是一種用益物權，是私有財產權，具有一定的經濟價值。因此，土地使用權不予補償顯然是對權利人的財產權的侵犯，也不利于維護市場經濟所需要的公平與合理的競爭秩序。另外，有權利就要有救濟，有損失就應有補償，這是最基本的一條法律原則。既然法律賦予公民和組織享有土地使用權，就應對這種權利的行使提供充分的保障與救濟，當土地使用權受到侵害時，法律應當給予補償與保障。

二、對土地使用權進行補償的制度設計原則

首先應在制度上區分房屋及其附屬物下的土地使用權征收開發的性質，是屬于公益性的還是商業性的。因為商業性征收開發的目的主要是基于經濟利益和考慮，在性質上屬于民事行為，就要按照市場經濟的規律辦理，要遵循公平、自愿和等價有償的民事基本原則，實行公平交易與轉讓，要通過合同法和房地產法進行調整。對于教育與慈善事業、市政建設與環境綠化用地等社會公益事業建設而進行的征收，因其一方面此類建設多是國家發展公益事業，目的是為公眾謀福利而進行，客觀上也提高了城鎮居民的生活水平與質量，使城鎮居民從中受益，因此作為受益方的被征收人理應為此負擔一定成本；另一方面也是因為政府的財力有限，無力提供與開發商同樣的補償標準，因此對開發的性質進行區分在當前是十分必要的。二是要看土地使用權取得的方式，區分劃撥、出讓與轉讓。權利人取得的土地使用權是由所有權衍生而來的，土地使用權的權益大小，主要決定于土地使用權取得的方式、土地使用權的面積、土地使用權的年限、土地的區位等各種因素。征收國有土地上房屋的行為實質就是政府收回土地使用權重新調整使用，而在上述因素中，土地使用權的取得方式才是決定因素。

在通過出讓方式取得土地使用權時，土地使用權人向國家支付了相應的土地使用權出讓金，自然就成為土地使用權財產權益的合法享有人。因此在出讓方式中，征收土地使用權的補償應歸土地使用權人。此時土地使用權補償標準要根據土地的用途、區位、基準價和剩余使用年限等因素，以評估方式進行確定。《房地產估價規范》作出了明確規定，依法征收房屋占用的以出讓和轉讓方式取得的土地使用權，視為提前收回處理，應在征收房屋補償估價中包括土地使用權的補償估價。在通過劃撥方式取得土地使用權時，由于土地使用權人沒有向國家交納相應的出讓金，土地使用權人未經許可，不得進行出租、轉讓和抵押等經營活動。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條規定：對劃撥土地使用權人，政府可以無償收回。但是，在征收通過劃撥方式取得土地使用權時仍然可以對土地使用權人予以適當的補償。有的在取得劃撥土地使用權時并不都是無償的，有的在取得土地使用權后都進行了相應開發利用，土地價值自然升高。因為通過劃撥方式取得土地使用權的，用途只能是法律規定的公益事業，所以補償私有房屋所有權人享有的劃撥土地使用權時，應參照公益性征收的標準予以適當補償。在通過轉讓方式取得土地使用權時，主要指的是城市私有房屋，要根據有關法律規定和立法精神，對這類土地使用權不能不加區分地視作劃撥土地使用權，而應當對其中很大部分作為專用土地處理。因此，在征收中應當對這些房屋占用的土地使用權價值進行補償，其中的土地區位差價，進行補償的標準應按照市場價對待。