海洋防災(zāi)減災(zāi)與保險(xiǎn)

姚慶海

中國保險(xiǎn)學(xué)會

?

海洋防災(zāi)減災(zāi)與保險(xiǎn)

姚慶海

中國保險(xiǎn)學(xué)會

一、我國海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的總體情況

我國是世界上海洋災(zāi)害較為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、分布范圍廣、發(fā)生頻率高、災(zāi)害損失重，各種海洋災(zāi)害長期嚴(yán)重威脅著沿海地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

(一)2013年我國海洋巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)情況

2004—2013年，我國海洋災(zāi)害損失一直居高不下(圖1)。

圖1 2004—2013年海洋災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失和死亡(含失蹤)人數(shù)資料來源：《2013年中國海洋災(zāi)害公報(bào)》

2013年，我國各類海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失163.48億元，死亡(含失蹤)121人。

(二)2014年我國海洋災(zāi)害典型事件

2014年以來，登陸我國的臺風(fēng)數(shù)量與常年持平，但災(zāi)情明顯偏重，死亡失蹤人口、倒損房屋數(shù)量較近十年均值增加1倍以上，直接經(jīng)濟(jì)損失、農(nóng)作物絕收面積分別增加3倍和4倍。

冷水團(tuán)等自然災(zāi)害時有發(fā)生，給漁業(yè)生產(chǎn)帶來嚴(yán)重影響，造成巨額經(jīng)濟(jì)損失。以下是近年來較為重要的幾次海洋災(zāi)害事故：

1.“威馬遜”臺風(fēng)

“威馬遜”臺風(fēng)是1973年以來登陸華南地區(qū)的最強(qiáng)臺風(fēng)，也是新中國成立以來登陸廣東、廣西的最強(qiáng)臺風(fēng)。

截至2014年7月26日9時，“威馬遜”臺風(fēng)造成廣東、廣西、海南和云南4省(自治區(qū))154個縣(市、區(qū))超過1100萬人受災(zāi)，62人死亡，21人失蹤，86.2萬人緊急轉(zhuǎn)移安置，26.1萬人需緊急生活救助；直接經(jīng)濟(jì)損失384.8億元。

2.“海鷗”臺風(fēng)

截至2014年9月18日9時，“海鷗”臺風(fēng)已造成廣東、廣西、海南、云南4省(自治區(qū))22市85個縣(市、區(qū))332.9萬人受災(zāi)，6人死亡，32.9萬人緊急轉(zhuǎn)移安置，5萬人需緊急生活救助；1800余間房屋倒塌，4.1萬間損壞；農(nóng)作物受災(zāi)面積225.9千公頃，其中絕收20.4千公頃；直接經(jīng)濟(jì)損失25.8億元。

3.“鳳凰”臺風(fēng)

截至2014年9月24日9時，“鳳凰”臺風(fēng)造成浙江寧波、臺州、溫州等6市35個縣125.4萬人受災(zāi)，29.3萬人緊急避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；70余間房屋倒塌，160余間損壞；農(nóng)作物受災(zāi)面積39.5千公頃，其中絕收2.8千公頃；直接經(jīng)濟(jì)損失9.5億元。

4.獐子島“扇貝門”事件

2014年9月，受北黃海異常的冷水團(tuán)影響，全國漁業(yè)旗艦企業(yè)——獐子島漁業(yè)集團(tuán)股份有限公司深水底播海域蝦夷扇貝遭遇滅頂之災(zāi)，公司遭受重大經(jīng)濟(jì)損失，前三季業(yè)績“大變臉”，由盈利變?yōu)樘潛p約8.12億元。

二、巨災(zāi)保險(xiǎn)是海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段

(一)海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系對海洋防災(zāi)減災(zāi)至關(guān)重要

正因?yàn)楹Ｑ鬄?zāi)害會帶來如此嚴(yán)重的損失，海洋防災(zāi)才顯得尤為重要。我國目前災(zāi)害救助主要依靠災(zāi)后緊急財(cái)政撥款、改變預(yù)算用途、社會捐助等被動的災(zāi)后補(bǔ)償機(jī)制，保險(xiǎn)的作用還沒有得到有效發(fā)揮。

保險(xiǎn)作為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理的基本手段，具有分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能，在補(bǔ)償企業(yè)和個人經(jīng)濟(jì)損失、助力災(zāi)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用，是應(yīng)對海洋災(zāi)害的有效手段之一。

2014年8月，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》(以下簡稱“新國十條”)，要求“研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、巨災(zāi)再保險(xiǎn)等制度，逐步形成財(cái)政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。鼓勵各地根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，探索對臺風(fēng)、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火災(zāi)等災(zāi)害的有效保障模式”。因此，為了有效應(yīng)對海洋災(zāi)害，我們應(yīng)該充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用，建立以政府為主導(dǎo)，以商業(yè)保險(xiǎn)體系為支撐，以國家救濟(jì)、社會捐助為補(bǔ)充的多層次的海洋風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

(二)巨災(zāi)保險(xiǎn)可以為海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略提供重要保障

“十八大”報(bào)告提出：“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國。”2012年9月，國務(wù)院印發(fā)《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，指出大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)要“探索海洋災(zāi)害保險(xiǎn)新模式，建立和完善海洋保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場”。

隨著國家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，為有效減輕海洋災(zāi)害帶來的損失，沿海各省市都相繼提出要積極發(fā)展海洋保險(xiǎn)業(yè)，為海洋保險(xiǎn)的發(fā)展迎來了機(jī)遇，也為海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略提供重要保障。

(三)巨災(zāi)保險(xiǎn)可以為“一帶一路”保駕護(hù)航

2014年5月21日，習(xí)近平在亞信峰會上強(qiáng)調(diào)：“中國將同各國一道，加快推進(jìn)‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶’和‘21世紀(jì)海上絲綢之路’建設(shè)。”

作為世界上最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)帶，“一帶一路”東牽亞太經(jīng)濟(jì)圈，西系歐洲經(jīng)濟(jì)圈，貫通中亞、東南亞、南亞、西亞和歐洲部分區(qū)域，對發(fā)展我國海外經(jīng)濟(jì)具有重大意義。然而，“一帶一路”面臨著諸多海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)業(yè)可以發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)保障功能，護(hù)航“一帶一路”建設(shè)。

三、國外海洋災(zāi)害保險(xiǎn)模式經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在建設(shè)國內(nèi)巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制時，可以適當(dāng)參考國際上現(xiàn)有的較為先進(jìn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)手段。

(一)美國佛羅里達(dá)州颶風(fēng)巨災(zāi)基金

1.成立背景

20世紀(jì)60年代后期，美國佛羅里達(dá)州南部大多郡區(qū)具有較大的潛在颶風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)損失，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)及建筑業(yè)的發(fā)展。為保障房屋所有人獲得商業(yè)颶風(fēng)保險(xiǎn)保障，佛州政府于1970年設(shè)立了佛羅里達(dá)暴風(fēng)承保協(xié)會，并于1972年起正式運(yùn)作。

1993年3月，州政府正式成立佛羅里達(dá)住宅財(cái)產(chǎn)及意外聯(lián)合承保組織 (簡稱JUA)，并成立了佛羅里達(dá)颶風(fēng)巨災(zāi)基金﹙簡稱FHCF﹚。

2.組織架構(gòu)

FHCF是佛州行政管理局(簡稱SBA)監(jiān)督控管下州信托基金組織。目前，行政管理局由州長、財(cái)政局長及檢察總長擔(dān)任其受托人。此外，其設(shè)有9人組成的咨詢委員會，他們從消費(fèi)者及保險(xiǎn)業(yè)中獲取信息與建言。FHCF的日常運(yùn)作則由其資深官員負(fù)責(zé)。

3.運(yùn)行機(jī)制

FHCF主要由三個資金來源組成：對加入的保險(xiǎn)人收取補(bǔ)償保險(xiǎn)費(fèi)；投資收益；對佛州財(cái)產(chǎn)及意外險(xiǎn)保險(xiǎn)人征收緊急征攤額。SBA向加入的保險(xiǎn)公司收取補(bǔ)償保險(xiǎn)費(fèi)，并負(fù)責(zé)FHCF資金的運(yùn)用。當(dāng)補(bǔ)償保險(xiǎn)費(fèi)及基金投資收益不足以支付SBA責(zé)任時，F(xiàn)HCF財(cái)務(wù)公司或地方政府代理人有權(quán)發(fā)行公債至原基金規(guī)模以資彌補(bǔ)。

4.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移安排

承保損失的補(bǔ)償受限于FHCF的賠款支付量。按照佛州法令規(guī)定，在任何合約年度中，F(xiàn)HCF的承保量不得超過110億美元。FHCF的補(bǔ)償額為各保險(xiǎn)公司承保損失的一定比例，并不得超過保險(xiǎn)公司所受的承保事故損失。當(dāng)再保險(xiǎn)攤賠超過此水準(zhǔn)時，除保險(xiǎn)人與其再保險(xiǎn)人有特別約定外，其差額應(yīng)退還給FHCF。

5.主要優(yōu)勢

(1)節(jié)省成本

相較于民營再保險(xiǎn)的管理費(fèi)用相當(dāng)于其所收保險(xiǎn)費(fèi)的10%～15%，F(xiàn)HCF的管理費(fèi)用僅略高于其年收保險(xiǎn)費(fèi)的1%；FHCF是非營利機(jī)構(gòu)，其費(fèi)率不考慮利潤，且其無需支付再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)傭金；FHCF為強(qiáng)制性參與機(jī)制，因而無任何展業(yè)費(fèi)用；FHCF免繳聯(lián)邦所得稅或州稅；如有債券融資以償付損失的需要，F(xiàn)HCF可發(fā)行融資成本較低的免稅債券。

(2)州政府財(cái)政不受沖擊

首先，F(xiàn)HCF對被保險(xiǎn)人沒有合約責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在導(dǎo)致?lián)p失補(bǔ)償?shù)娘Z風(fēng)事故中，F(xiàn)HCF對被保險(xiǎn)人的責(zé)任受限于其賠款支付能力，即以累積資產(chǎn)及所借量為限度負(fù)其責(zé)任。

其次，F(xiàn)HCF所負(fù)義務(wù)非州政府應(yīng)負(fù)的義務(wù)。如果現(xiàn)有資產(chǎn)不足以支付應(yīng)補(bǔ)償合約義務(wù)，F(xiàn)HCF可發(fā)行免稅債券；即便FHCF責(zé)任超越可運(yùn)用資金來源時，佛州政府沒有償付任何分?jǐn)偨鹋cFHCF的法定責(zé)任。

(二)加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金

1.成立背景

長期以來，自然災(zāi)害給加勒比地區(qū)的各國政府帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重威脅其國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2004年的4次大颶風(fēng)(Charley、Frances、Ivan和Jeanne)給加勒比地區(qū)造成40億美元的巨額損失，其中颶風(fēng)Ivan給格林納達(dá)造成8億美元損失，是該國GDP的兩倍。

經(jīng)歷了2004年颶風(fēng)Ivan襲擊之后，加勒比共同體國家請求世界銀行提供巨災(zāi)保險(xiǎn)援助。經(jīng)過加勒比地區(qū)各國政府、主要捐款國和來自世界銀行專家兩年的協(xié)商之后，2007年6月，加勒比巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金(簡稱CCRIF)正式成立。

2.組織架構(gòu)

CCRIF是在開曼群島注冊的特殊目的保險(xiǎn)公司，由參與國和捐贈國所任命的董事會控制，但其運(yùn)營管理則是通過董事會監(jiān)督下的一些保險(xiǎn)經(jīng)理來具體操作執(zhí)行。董事會由五名董事組成，其中一名來自于加勒比共同體，代表參與國家;另一名來自于加勒比開發(fā)銀行，代表捐贈國家;還包括一名財(cái)務(wù)專家和一名保險(xiǎn)專家等。運(yùn)營部門的負(fù)責(zé)人包括基金監(jiān)管人、內(nèi)部經(jīng)理人、資產(chǎn)經(jīng)理人和再保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人。

3.運(yùn)行機(jī)制

CCRIF的運(yùn)作機(jī)制極類似于一個被各參與國控制的、具有保險(xiǎn)功能的聯(lián)合儲備基金(見圖2)。

CCRIF資金來源于參與國所繳納的保費(fèi)和國際捐贈兩部分，實(shí)行分權(quán)管理。參與國保費(fèi)作為儲備金的一部分，其運(yùn)作由董事會監(jiān)控。國際捐贈形成一個多方捐贈信托基金，它同CCRIF的關(guān)系由一個專門的協(xié)議所界定，財(cái)政支出依據(jù)相應(yīng)的程序來執(zhí)行。世界銀行定期向捐贈者報(bào)告基金的使用情況。

4.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移安排

CCRIF成立之初，共有16個參與國認(rèn)購了共29份保單，包括16份颶風(fēng)保單和13份地震保單。保單的保額一般僅為實(shí)際巨災(zāi)損失的20%，這一比例被認(rèn)為在其他國際援助到來之前，可以滿足受災(zāi)國自身采取災(zāi)后救濟(jì)行動的流動性資金需求。

CCRIF還對保單的總的風(fēng)險(xiǎn)敞口作了限制。2008年對颶風(fēng)和地震的總保額分別為3.65億美元和1.3億美元。

5.主要優(yōu)勢

(1)風(fēng)險(xiǎn)分散效果明顯

加勒比地區(qū)包含有30多個島嶼國家，單個颶風(fēng)或者地震災(zāi)害同時襲擊所有島嶼的可能性極低。因此，CCRIF所需的風(fēng)險(xiǎn)資本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于單個國家分別為各自損失所儲備的風(fēng)險(xiǎn)資本總額。如圖3所示，對150年一遇的巨災(zāi)來說，CCRIF集合地震和颶風(fēng)期望損失分別只相當(dāng)于所有國家總損失額的1/3和1/4。

圖2 CCRIF的運(yùn)行機(jī)制資料來源：根據(jù)World Bank(2007)和World Bank(2008)整理

圖3 CCRIF風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)(150年一遇的巨災(zāi))資料來源：World Bank(2008)

(2)保費(fèi)極為優(yōu)惠

CCRIF的保費(fèi)只相當(dāng)于公開市場上同類保險(xiǎn)價格的一半左右。把個體風(fēng)險(xiǎn)集合所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)使得統(tǒng)一再保險(xiǎn)價格大為下降。CCRIF機(jī)構(gòu)非常精簡，所需的人力成本較低。 由日本政府提供種子基金、捐贈國支持、世界銀行協(xié)調(diào)，使得它不需要收取更高的保費(fèi)來填補(bǔ)其項(xiàng)目啟動的費(fèi)用。

(3)指數(shù)保險(xiǎn)賠付機(jī)制確保理賠迅速

保險(xiǎn)合同的參數(shù)指數(shù)觸發(fā)機(jī)制是事先約定的自然災(zāi)害事件本身的參數(shù)，如颶風(fēng)風(fēng)速和半徑、地震的等級等，而不是保險(xiǎn)公估人對災(zāi)害所造成實(shí)際損失的評估。申請賠付的文字工作也被降低到了最低程度。

(4)財(cái)務(wù)可持續(xù)性能力強(qiáng)

CCRIF的財(cái)務(wù)抗風(fēng)險(xiǎn)能力遠(yuǎn)高于當(dāng)今世界上其他類似的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。中國臺灣地區(qū)地震保險(xiǎn)基金和土耳其地震保險(xiǎn)基金分別能夠經(jīng)受住未來10年中發(fā)生一次240年一遇和150年一遇的巨災(zāi)沖擊，但CCRIF卻能夠經(jīng)受住發(fā)生一次1500年一遇的特大自然災(zāi)害的沖擊。

四、我國海洋災(zāi)害保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展建議

近年來，我國積極推動海洋巨災(zāi)保險(xiǎn)的探索與實(shí)踐，并取得了一定成效。但整體而言，我國保險(xiǎn)賠款占災(zāi)害損失的比例相對較低，與發(fā)達(dá)國家還存在較大差距。

以2013年“菲特”臺風(fēng)為例，“菲特”臺風(fēng)侵襲寧波導(dǎo)致的特大洪澇災(zāi)害，保險(xiǎn)累計(jì)賠付額達(dá)35億元，是新中國成立以來寧波保險(xiǎn)業(yè)積累利潤的3倍。盡管如此，賠付額占災(zāi)害損失的比例僅為10%左右，遠(yuǎn)低于國際平均水平，保險(xiǎn)業(yè)的作用還沒有得到有效發(fā)揮。

所以，在今后推進(jìn)的海洋防災(zāi)進(jìn)程中，保險(xiǎn)還有巨大的潛力可以挖掘。在具體的做法和政策制定上，有以下幾點(diǎn)需要重視。

(一)充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在海洋防災(zāi)減災(zāi)中的作用

從上文可以看到，無論是FHCF，還是CCRIF，均重視利用商業(yè)保險(xiǎn)的作用。

一方面，充分利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢、專業(yè)的保險(xiǎn)服務(wù)隊(duì)伍和服務(wù)優(yōu)勢來提高其運(yùn)作的效率；另一方面，可以避免政府因增設(shè)專門的巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)而造成的行政浪費(fèi)，從而可以減輕政府財(cái)政壓力，減輕民眾的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

(二)盡快建立符合我國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金

“新國十條”明確提出：“研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、巨災(zāi)再保險(xiǎn)等制度，逐步形成財(cái)政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。”

為了有效應(yīng)對海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)該盡快建立海洋巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，由政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司共同參與設(shè)立；中央和地方財(cái)政直接撥款，財(cái)政年度救災(zāi)資金結(jié)余劃轉(zhuǎn)，保險(xiǎn)公司無大災(zāi)年份巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)結(jié)余滾存等。

(三)建立健全以指數(shù)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的賠付機(jī)制

指數(shù)保險(xiǎn)的賠付機(jī)制是基于在特定地理范圍內(nèi)、事先定義的自然災(zāi)害事件的規(guī)模和嚴(yán)重程度，例如颶風(fēng)風(fēng)速和風(fēng)眼位置，可以避免核定損失的繁瑣程序，有效地減少理賠時間。

我國可以探索設(shè)立類似CCRIF的參數(shù)指數(shù)保險(xiǎn)，按照中國地震局、氣象局等相關(guān)天氣指數(shù)進(jìn)行設(shè)定，從而提高賠付的速度、可靠性、透明性和公正性。

(四)充分利用國際再保險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

CCRIF的一個重要特征就是通過風(fēng)險(xiǎn)集合降低統(tǒng)一再保險(xiǎn)的保費(fèi)費(fèi)率，并且大量利用國際再保險(xiǎn)以提升其賠付能力和財(cái)務(wù)安全性。為了更好地轉(zhuǎn)移我國的海洋災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，我們要充分利用國際再保險(xiǎn)市場，進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)。

(五)以單一災(zāi)害為突破口循序漸進(jìn)建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度

我們要根據(jù)各地風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，探索對臺風(fēng)、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火災(zāi)等災(zāi)害的有效保障模式，并以單一災(zāi)害為突破點(diǎn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。同時，根據(jù)自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、金融保險(xiǎn)市場發(fā)育程度等，在有條件的地區(qū)逐步擴(kuò)展到多種自然災(zāi)害領(lǐng)域。