國外中央銀行財務預算體制比較研究

趙守芹

（中國人民銀行東營市中心支行，山東 東營 257091）

構建一個科學合理、公正透明的預算編制程序、預算公開以及預算管理方式對于推動央行預算改革至關重要。盈利能力并不是衡量各國央行業績的標準，央行的利潤或虧損每年變化都很大，這取決于利率和匯率等水平。然而，任何由央行產生的行政費用，如人員成本、建筑物構建成本、業務運行成本等，都是利潤表中的抵減項，因此代表了納稅人的機會成本。各國央行通常都需要編制詳細的預算對這部分行政成本進行管理規劃，并將預算與實際發生成本進行對比，以此向政府與公眾負責。本文從以下幾個方面對國外中央銀行財務預算體制進行了比較，通過對比發現國外好的做法，并啟示我國中央銀行財務預算體制未來的改革方向。

一、國外中央銀行的預算程序比較

（一）美聯儲預算程序

美國政府的財政年度是從每年的10月1日到次年的9月30日。美國的聯邦預算程序非常復雜，從聯邦政府各機構編制各自的預算開始，到聯邦預算執行后的審計，每個預算周期長達33個月。在一個財政年度內，聯邦政府要在執行本財政年度預算的同時，審核上一財政年度的預算，并編制下一財政年度的預算。整個聯邦預算程序經過四個階段：預算的編制、預算的審批、預算的執行和預算的審計。

（二）法國央行預算程序

法國央行的支出預算按“部門預算”法編制。按部門編制預算，每個部門，各類支出，都反映在一本預算上，預算編制一結束，就清楚明白地掌握著各部門的預算資金情況，非常利于管理。法國預算法律體系中除憲法和《財政法》（相當于我國《預算法》）之外，每年國會還要通過年度《預算法案》，以法律的形式對各項收支作明確細致的規定，使各部門每項預算收支都受到法律約束。每項支出都有法可依，預算一經批準，不得隨意追加追減，有利于預算執行的監督和管理。

（三）巴西的參與型部門預算模式

是指公眾參與編制的由立法機關審議通過的反映部門所有收入支出的預算模式。其特點是：第一，直接民主。參與型預算是人們可以討論公共政策和公共預算的一個直接的、自愿的和普遍的民主過程。公民已經不再是傳統政治體系的簡單附屬物，只是在偶爾的選舉中進行偶爾的參與，而是成為公共領域中的永久的主動參與者。第二，普遍參與。在參與型預算中，公民直接參與公共預算的決策和控制，他們不是間接地由其他團體來代表。第三，討論和決定所有預算。有必要公開全部的預算，包括人員費用、公共債務、基本服務、投資和相關活動、發展項目、還有諸如通過國有銀行獲得的預算外財政資金。第四，以現存的政治權利為基礎。經選舉產生的議會擁有憲法賦予其的權力，它將對提交的預算進行分析并表決。第五，自我管理、自治與開放。參與型預算包括分配資源的標準和計劃的制定方法。這些規則必須通過那些與地方政府之間訂有社會契約的社區的完全自治來制定。

（四）泰國銀行和日本銀行預算程序

泰國銀行和日本銀行保持高度獨立和相對寬松的預算政策，既是政府機構，又是特殊的金融機構。作為政府機構，它們要編制預算，接受預算的約束，但作為壟斷貨幣發行、執行貨幣政策的特殊金融機構，中央銀行又具有業務復雜的特點，過于嚴格的預算不利于其有效率的制定和執行貨幣政策，因此，兩國中央銀行的預算都相對寬松，因而保持了日本銀行預算政策的高度獨立。

二、國外中央銀行的年報中預算公開比較

國外央行通過向公眾報告行政費用的預算金額和實際發生的費用數額以體現其在績效方面的問責性和透明度。在國外央行的年報中，有少數提供了預算方面的信息，而在其列示預算金額和實際費用的范圍和詳細程度上也大相徑庭。

（一）英格蘭銀行

英格蘭銀行在年報中的財務回顧環節概述了實際成本與過去期間預算金額的對比和未來預算金額，并提供了相關評述。此外，它還解釋了支出計劃中的三個主要原則：

1.政策性預算與來自“現金比率存款”計劃的收入一致。根據該計劃，商業銀行必須把吸收存款中的一定金額以零息方式存放于央行，而央行會將這些準備金進行投資以賺取收益。

2.其他有收益的經濟活動預計會在中期達到收支平衡。

3.如果上述兩個項目均能達到平衡，則銀行的利潤應相當于其資本和儲備的投資產生的回報（主要是政府和其他高評級英鎊債券）。銀行的稅后收益與政府平分。

（二）新西蘭儲備銀行

新西蘭儲備銀行有一份由國會批準的發行五年期債券合同。該行在其年報中，將過去一年的實際成本與五年合同中可預見的未來成本進行了分析，下一年的預算費用也進行了同樣的分析。

（三）美國聯邦儲備銀行

美國聯邦儲備系統的網頁不僅可以鏈結年報和上述績效報告，還提供了一份題為“年報：預算回顧”的報告。該報告共有40多頁，其中分析了過去幾年的實際支出和預算金額的對比，以及今后幾年的預算金額。例如，它回顧了銀行的各種職能領域，呈列了幾年來的運營開支和雇員情況，討論了治理層及該行的預算表現，評價了未來期間的預算，并介紹了預算編制過程和向商業銀行提供的服務如何定價。

（四）德意志聯邦銀行

德意志聯邦銀行部門預算注重績效管理。其突出特征是不僅僅單純就預算而編預算，而是要求部門在提出支出需要的同時，對于各項支出所履行職能的完成程度做出詳細說明及論證。部門預算已跨越傳統的“投入預算”階段，進入了“產出預算”階段。

三、國外中央銀行的預算監督管理比較

（一）美國聯邦儲備體系的預算管理

美國聯邦儲備體系負責履行美國的中央銀行職責。預算主要由運營支出預算、美聯儲的有償服務收入預算和其他項目收入預算（占比很少）組成。按零基預算的原則編制部門預算。美聯儲向國會提交的聯邦預算，即包括按經濟性質劃分的功能預算，又包括部門預算，使預算資金的分配去向一目了然。部門預算按零基預算的辦法編制，做到公正、公平，實行由雙年度預算和4年總體財務規劃兩部分組成的財務預算管理內容概述方式。采用的是多級財務審計和檢查體系。

（二）德意志聯邦銀行的預算管理

德意志聯邦銀行的年度預算由中央銀行政策委員會審批和控制，部門預算具有健全的監督體系，在經濟工作中十分重視財政監督，建立了完善的財政監督體系，有議會監督、財政部門監督、審計部門監督、政府職能部門監督、預算執行專員監督和社會中介機構監督，對財政資金運行的全過程實施監督。此外，新聞媒體也是重要的監督渠道。

（三）日本中央銀行的預算管理

日本銀行的支出預算主要分為一般支出預算和行政性支出預算。費用預算按大、中、小三級科目編制，大藏省對日本銀行的年度經費預算實行總額和大科目審批，8個大科目之間的費用不能相互調劑使用，如需調整，必須事先征得大藏省的許可。日本銀行32個分行的預算由兩部分組成，一是固定資產購置及工資福利費用；二是公用經費，如會議費、差旅費、水電費、辦公用品購置費、招待費等。其中第一項經費，由總行編制預算并直接管理，即：固定資產由總行集中采購，調配分行使用；人員費用由總行直接匯入職工個人賬戶。第二項費用，經政策委員會審批后，由分行自行管理使用。泰國銀行的職工屬于公務員編制，但工資和福利水平相對于其他政府部門要高一些，一般工作人員約高l00%，高層人員約高30～50%。日本銀行實行預算制。接受日本大藏省的外部監督。

（四）泰國中央銀行的預算管理

泰國銀行實行獨立的預算管理制度。泰國銀行內設“戰略服務局”，負責全行財務預算的匯總編制、分配和管理工作。

四、對我國中央銀行財務預算體制改革的啟示

由上述比較分析可見，國外發達國家中央銀行財務預算體制，既有不同的地方，也有共同的特征，對我國中央銀行財務預算體制改革具有重要的借鑒意義。

（一）建立健全預算法律體系

借鑒法國做法，在用目前已有憲法和《預算法》來規范預算管理外，每年由全國人民代表大會通過年度《預算法案》，以法律的形式對中央銀行各項收支作出明確細致的規定，使每項預算收支都受到法律約束，預算一經批準，不得隨意追加追減，將有利于預算執行的監督和管理。

（二）延長預算編制期

目前美國每個預算周期長達33個月，許多經濟發達國家的預算編制時間為一年甚至更長，預算編制時間為一年甚至更長，而我國的預算周期卻只有幾個月，充裕的預算編制時間，確保了詳盡測算各項支出以及評估論證項目成為可能，從而有利于提高預算的準確性。

(三)實行獨立的財務預算管理制度

由于各種歷史、現實的原因及條件限制，我國中央銀行的獨立性相對于美聯儲和日本央行明顯偏低，當前人民銀行致力于提高業務獨立性和財務獨立性，以確保利用政策工具實現宏觀調控目標的有效性。財務方面，人民銀行不同于其他國家機關，首先人民銀行具有保持相對獨立性的財務基礎，中央銀行具有公開市場業務和支付清算系統，各項收入不但能夠維持營業支出，還有一部分上交財政，其次人民銀行職能比較特殊，既擔負貨幣調運、保管、清分、銷毀等貨幣發行職能，又擔負支付清算體系建設與維護、優化金融生態環境等金融服務職能，還代表國家參加部分國際性金融研討會等，費用開支范圍廣、特殊因素多、不可測性高，而當前人民銀行執行的部門預算具有計劃性強、彈性弱的特點，建議按照《中國人民銀行法》的規定，在人民銀行實行獨立的財務預算管理制度，為人民銀行各項職能的有效履行提供資金保障。

（四）完善財務預算公開制度

相比于美國、德意志等發達國家的中央銀行，我國中央銀行預算公開程度明顯較低，目前只公開“三公”經費，應進一步完善整個預算決算的公開制度并建立人民法院對財務預算公開行為的司法審查和監督制度，促進預算公開制度取得全面和持久的成效。

[1]敬希泠，潘輝，宋建廠.部門預算管理體制改革國際借鑒與路徑選擇[J].財會通訊，2009（01）.

[2]李忠林，張明艷，王習武.泰國、日本央行的預算管理和工資福利政策[J].金融會計，2004（11）.

[3]王蓓.部門預算的國際通行做法及對我國的借鑒意義[J].國際關系學院學報，2006(02).

[4]嚴小燕，于海濱.部門預算管理體制下的基層央行財務現狀分析與建議[J].金融與經濟，2008(04).