縣級人民銀行的功能定位及其發(fā)展新視角

徐浩鴻

（人行文山中支，云南 文山 663000）

一、縣支行的角色定位：五位一體“扁平化”

近年來，通過系統(tǒng)上下聯(lián)動和內(nèi)外實踐摸索，縣支行的角色定位和職責(zé)使命更加清晰，作用發(fā)揮和履職邊界日趨明顯，管理與服務(wù)的扁平化態(tài)勢日益凸現(xiàn)，五位一體的格局已初見端倪。

（一）縣域經(jīng)濟發(fā)展的推動者

黨的十八大吹響了全面建成小康社會的進軍號角，小康社會能否全面建成關(guān)鍵在縣域。從這個意義來說，縣域經(jīng)濟的發(fā)展速度、發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展方式直接決定著整個經(jīng)濟發(fā)展走向和小康社會能否全面建成。因此，作為管理貨幣政策的最基層派出機構(gòu)，縣支行在新一輪縣域經(jīng)濟改革發(fā)展的浪潮中，要主動承擔(dān)起推動縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的歷史重任，著力發(fā)揮金融推動者的作用，引導(dǎo)和推動縣域金融更好的服務(wù)縣域經(jīng)濟，運用金融服務(wù)手段和金融信貸資源破解縣域經(jīng)濟發(fā)展的難題和瓶頸，使之成為縣域經(jīng)濟建設(shè)的助推者。

（二）縣域金融管理的協(xié)調(diào)者

現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制決定了縣支行在縣域金融管理中的特殊地位。在縣域市場化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的推動下，縣域金融步入了發(fā)展的黃金期和矛盾集中的凸顯期，要解決縣域金融發(fā)展中的各種重大復(fù)雜問題，不論從地方黨政還是從金融發(fā)展角度來說，縣支行自然成為縣域金融管理的主要協(xié)調(diào)者，而且注定成為這種角色的首選和必需。只有縣支行順應(yīng)時代，主動加強地方金融事務(wù)協(xié)調(diào)，承擔(dān)起金融管理協(xié)調(diào)者的角色，縣域金融才能實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

（三）縣域金融服務(wù)的組織者

組織和提供基礎(chǔ)金融服務(wù)是縣支行法定的職責(zé)。目前，縣支行主要承擔(dān)著縣域支付清算、經(jīng)理國庫、賬戶管理、征信管理、人民幣管理、反洗錢管理、金融統(tǒng)計、金融知識宣傳及金融消費權(quán)益保護等職責(zé)，這些基礎(chǔ)性金融服務(wù)的提供，既為商業(yè)銀行和社會經(jīng)濟活動開展提供運行平臺，又為整個縣域經(jīng)濟發(fā)展提供后臺服務(wù)和技術(shù)支撐。因此，必須全方位強化縣域金融服務(wù)組織者的角色定位，全面增強縣支行基礎(chǔ)金融服務(wù)的供給能力，著力提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟的滲透力，擴大基層央行服務(wù)的覆蓋面和影響力。

（四）縣域金融建設(shè)的主導(dǎo)者

當(dāng)前縣域經(jīng)濟發(fā)展方式亟需轉(zhuǎn)變、金融體制改革亟需深化、金融產(chǎn)品和服務(wù)方式亟需創(chuàng)新、金融服務(wù)實體經(jīng)濟亟需強化的關(guān)鍵時期，縣支行要承擔(dān)起推動縣域金融建設(shè)的重任，扮演好縣域金融改革發(fā)展主導(dǎo)者的角色，在縣域金融服務(wù)功能完善、金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新、機構(gòu)網(wǎng)點設(shè)置擺布、新型金融組織引進、微型金融機構(gòu)組建、地方法人金融機構(gòu)深化改革、金融生態(tài)環(huán)境打造等方面發(fā)揮引領(lǐng)推動作用，使縣域金融更好的服務(wù)實體經(jīng)濟，促進縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（五）縣域金融穩(wěn)定的維護者

縣域金融穩(wěn)定事關(guān)國家金融安全。由于種種原因，當(dāng)前縣域金融運行的不穩(wěn)定因素增多、不確定性更難預(yù)見，縣域已成為金融風(fēng)險高發(fā)易發(fā)區(qū)域，維護金融穩(wěn)定的任務(wù)更加繁重?？h支行要高度重視縣域金融市場秩序維護和系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控管理，全方位開展縣域金融運行監(jiān)測分析，認真履行縣域金融穩(wěn)定職責(zé)，主動強化金融風(fēng)險評估與預(yù)判，提高突發(fā)性金融事件的處置能力，有效遏制傾向性和苗頭性金融風(fēng)險的發(fā)生，確?？h域金融穩(wěn)定與安全。

二、縣支行的履職困境：內(nèi)外擠壓“空心化”

由于受法規(guī)、政策、制度、機制等方面的影響，縣支行自身建設(shè)和履職仍面臨著巨大挑戰(zhàn)，尚需在功能定位、履職重點、機構(gòu)設(shè)置、隊伍建設(shè)、內(nèi)控管理、對外履職、工作機制等諸多方面進行調(diào)整和完善。

（一）職能定位不清、履職方向難尋

自2003年銀監(jiān)分設(shè)后，縣支行的功能定位一直處于探索階段，2009年人總行出臺了《關(guān)于進一步加強人民銀行縣（市）支行建設(shè)的意見》，提出“定位清晰、職責(zé)明確、管理科學(xué)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的總體要求，明確了縣支行在系統(tǒng)內(nèi)的定位和重點履行的五項工作職責(zé)。但在外部，縣支行的角色定位并不清晰，對縣支行履行的金融管理與服務(wù)、參與地方金融事務(wù)和金融改革、服務(wù)縣域經(jīng)濟發(fā)展、維護縣域金融穩(wěn)定等一系列職責(zé)沒有明晰規(guī)定和界定，給縣支行的職責(zé)履行和作用發(fā)揮帶來了不少困惑。因此，亟需從制度上對職責(zé)定位進行明確和界定，以增強縣支行在縣域經(jīng)濟金融發(fā)展中的功能作用。

（二）履職手段偏軟、管理難度加大

對縣支行而言，目前尚無履行貨幣政策傳導(dǎo)、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的制度化管理要求和標(biāo)準(zhǔn)，在管理職責(zé)上收和信息化建設(shè)步伐加快的雙重推動下，縣支行的業(yè)務(wù)管理日趨扁平化，給縣支行的管理帶來了不少困難。在貨幣政策傳導(dǎo)上，由于缺乏相應(yīng)的調(diào)控工具和管理手段，不能根據(jù)地方經(jīng)濟金融發(fā)展實際實施有效管控；在維護縣域金融穩(wěn)定上，由于相關(guān)法律法規(guī)沒有明確縣支行職責(zé)權(quán)限和具體要求，使得維護地方金融穩(wěn)定工作只停留在收集反饋指標(biāo)層面，很難深度分析和有效控制地方金融風(fēng)險；在提供金融服務(wù)上，由于缺乏具體的硬性管理規(guī)定和明確的監(jiān)督處罰權(quán)，使得縣支行在推動金融服務(wù)地方經(jīng)濟上面臨“兩難”選擇。

（三）隊伍素質(zhì)不高、履職深度受阻

蓬勃發(fā)展的縣域經(jīng)濟對縣支行的履職提出了諸多新要求，但人員不足、年齡老化、學(xué)識水平低、知識結(jié)構(gòu)不合理、綜合素質(zhì)偏弱、人力資源優(yōu)化難度加大，已成為縣支行改革發(fā)展的最大阻礙。在人員輸入滯后和后備人才儲備匱乏的背景下，縣支行只能疲于應(yīng)對日常業(yè)務(wù)辦理，而對貨幣政策傳導(dǎo)、信貸窗口指導(dǎo)、金融統(tǒng)計分析、金融調(diào)查研究、縣域金融監(jiān)管、民生金融服務(wù)等涉及對外服務(wù)的職能則趨于弱化，面臨著對外服務(wù)“空心化”、對外管理“邊緣化”的窘境，使得縣支行履職深度受阻、履職困境增多、履職效能降低。

（四）工作機制不暢、社會功能弱化

在監(jiān)管職能分設(shè)后，由于各種關(guān)系未能從根本上厘清和理順，導(dǎo)致縣支行履職邊界不清，內(nèi)外工作機制不協(xié)調(diào)、不銜接，工作通道不順暢，存在堵塞現(xiàn)象，甚至一些職責(zé)和領(lǐng)域被人為邊緣化，導(dǎo)致縣支行的職能作用發(fā)揮和社會話語權(quán)不同程度被削弱。同時，由于缺乏與職責(zé)履行相匹配的行政手段和管理職權(quán)，縣支行對縣域金融機構(gòu)的控制力減弱，加之部分職責(zé)權(quán)限被上收和集中，縣支行很多時候處于調(diào)查情況和提供數(shù)據(jù)的尷尬境地，縣域金融組織者和管理者的作用難以發(fā)揮，使得國家的一些法規(guī)、政策、制度和金融工作要求在縣域“落空”和“失效”，極易造成縣域經(jīng)濟發(fā)展與金融資源的“錯配”和“錯位”。

三、縣支行的發(fā)展導(dǎo)向：五型建設(shè)“時代化”

十八大確定的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展戰(zhàn)略，為縣支行未來發(fā)展構(gòu)建出新的戰(zhàn)略定位，指明了方向，既是縣支行轉(zhuǎn)變理念、強化管理、延伸服務(wù)的難得機遇，更是縣支行加快自身職能轉(zhuǎn)變、體現(xiàn)時代要求的現(xiàn)實需要。就目前縣支行的發(fā)展導(dǎo)向而言，需在“五型”建設(shè)上作文章、下工夫。

（一）推進“學(xué)習(xí)型”支行建設(shè)

在知識更新加速和信息化加快的今天，縣支行要按十八大提出的建設(shè)學(xué)習(xí)型單位的要求，加快推進學(xué)習(xí)型支行建設(shè)，不斷創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式，多渠道搭建學(xué)習(xí)平臺，全方位拓展學(xué)習(xí)內(nèi)容，使學(xué)習(xí)制度化、常態(tài)化、全員化，營造“想學(xué)、好學(xué)、善學(xué)、群學(xué)”的良好環(huán)境，著力打造學(xué)習(xí)型團隊和知識型員工，增強干部職工新時期縣域金融工作的適應(yīng)性，全面提升縣支行的履職水平。

（二）推進“制度型”支行建設(shè)

縣支行要履行好法律賦予的職責(zé)，就必須加強制度建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿于支行效能建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，緊緊圍繞三大職能和18項職責(zé)要求，著力構(gòu)建系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理、內(nèi)控風(fēng)險管理、對外服務(wù)管理、縣域金融風(fēng)險管理、質(zhì)量效率管理等制度體系，不斷完善依法行政和依法履職的制度管控功能，使制度融入管理、貼近業(yè)務(wù)，形成宜地宜行的制度文化，實現(xiàn)制度管人管事的局面，促進縣支行科學(xué)、規(guī)范、有序履行各項管理與服務(wù)職責(zé)。

（三）推進“服務(wù)型”支行建設(shè)

服務(wù)型政府建設(shè)對縣支行職能轉(zhuǎn)變提出了新要求，要適應(yīng)當(dāng)前縣域經(jīng)濟金融發(fā)展需要，就必須加快服務(wù)型支行建設(shè)步伐，讓服務(wù)質(zhì)量更優(yōu)質(zhì)、辦事效率更高效、服務(wù)項目更全面、操作程序更簡化、行政許可更透明，全力打造精深、精細、精良的服務(wù)形象，使縣支行的一切服務(wù)體現(xiàn)出便民、高效、優(yōu)質(zhì)、惠民的時代要求，有效發(fā)揮基層央行的社會服務(wù)功能。

（四）推進“創(chuàng)新型”支行建設(shè)

沒有創(chuàng)新就沒有出路?？h支行要想在縣域金融發(fā)展和“三農(nóng)”經(jīng)濟服務(wù)上有所建樹、彰顯央行社會價值，就必須樹立創(chuàng)新至上的發(fā)展理念，用創(chuàng)新思維引領(lǐng)發(fā)展方向，全面推進工作思路、工作方法和履職手段創(chuàng)新，使創(chuàng)新成為縣支行管理與服務(wù)提升的“酵母”，在創(chuàng)新中激發(fā)干部職工的創(chuàng)業(yè)干事活力，以創(chuàng)新增強基層央行的存在歸屬和履職效能，用創(chuàng)新提升縣支行的社會價值。

（五）推進“節(jié)約型”支行建設(shè)

十八屆三中全會對節(jié)約型社會建設(shè)作出了全面部署，作為縣域金融的管理者，縣支行需要改變不計成本的傳統(tǒng)履職觀念，將厲行節(jié)約貫穿于履職始終，注重各種資源的優(yōu)化配置，堅持把降低行政成本和提高履職效能放在首位，積極倡導(dǎo)文明辦公、節(jié)儉辦事，著力培養(yǎng)干部職工的節(jié)約意識、勤儉思想和文明習(xí)性，采取“統(tǒng)籌工作、整合資源、依靠部門、借用外力、上下聯(lián)動”的新型履職方式，使縣支行回歸節(jié)儉、高效的履職軌道。

四、縣支行的建設(shè)思路：強本固基“系統(tǒng)化”

縣支行建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，不僅需要高層的宏觀布局和制度設(shè)計，更需要基層的積極探索和大膽突破。加快縣支行建設(shè)，就是要在強本固基上下功夫，在系統(tǒng)建設(shè)上謀篇布局，在職能轉(zhuǎn)變上精準(zhǔn)定位，找到縣支行建設(shè)的有效路徑。

（一）圍繞一條主線，找準(zhǔn)縣支行職能定位

以人民銀行“三定方案”為依托，緊緊圍繞服務(wù)縣域經(jīng)濟這條主線，自上而下，分類別、分層次對縣支行的職能職責(zé)與社會定位作出明確規(guī)定和指引，把寬泛的宏觀目標(biāo)轉(zhuǎn)換成細化的微觀工作，使縣支行在傳導(dǎo)貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等職責(zé)中找到工作著力點和履職重點，實現(xiàn)縣支行“有位、有為、有形”的改革發(fā)展目標(biāo)。

（二）凈化二個通道，打造縣支行履職平臺

按照縣域金融發(fā)展新要求，有效凈化履職通道，著力暢通外道和打通內(nèi)道。要自上而下理順各種關(guān)系，推動各級黨政以某種特定的形式明確縣支行在整個縣域經(jīng)濟中的職責(zé)定位，消除定位不準(zhǔn)、機制不暢、資源不多、信息不對稱等生存“軟肋”和發(fā)展“硬傷”，并按照一縣一策、有別有統(tǒng)的原則，對縣支行的機構(gòu)、業(yè)務(wù)、資源和人力進行全面整合，加快完善上下級工作協(xié)作機制、考核機制、激勵機制，增強縣支行自我革新和造血功能。

（三）樹立三個思維，保障縣支行依法履職

按照法定職責(zé)要求，從服務(wù)縣域經(jīng)濟發(fā)展的角度，牢固樹立法治思維、引領(lǐng)思維和廉政思維，使法治思維、引領(lǐng)思維和廉政思維貫穿于縣支行履職全過程，用法治思維促進縣支行依法決策、依法行政、依法管理；用引領(lǐng)思維促進縣支行在縣域經(jīng)濟和金融發(fā)展中發(fā)揮更大的牽引帶動作用；用廉政思維凝聚員工奮發(fā)有為的精氣神，促進縣支行形成有效的正能量，切實保障縣支行職能作用的有效發(fā)揮。

（四）提升四種能力，塑造縣支行履職形象

縣支行作為縣域金融的管理者，要在服務(wù)地方經(jīng)濟建設(shè)和推動地方發(fā)展上有所建樹，就必須煉好“內(nèi)功”，不斷提升自身的管理能力、服務(wù)能力、創(chuàng)新能力和領(lǐng)導(dǎo)能力。要根據(jù)縣支行的履職特點，突出對外金融管理和社會民生服務(wù)，大力推進以領(lǐng)導(dǎo)力和創(chuàng)新力為主要內(nèi)容的“能力工程”建設(shè)，不斷提升縣支行的履職水平，促使縣域金融更好地服務(wù)地方、助推經(jīng)濟、惠及民生，全面增強縣支行的社會服務(wù)功能，充分體現(xiàn)行業(yè)屬性和縣域金融的本質(zhì)要求。

（五）統(tǒng)籌五對關(guān)系，促進縣支行科學(xué)發(fā)展

作為中央銀行的神經(jīng)末梢，縣支行要在落實金融宏觀調(diào)控政策、維護縣域金融穩(wěn)定、組織提供基礎(chǔ)金融服務(wù)方面發(fā)揮重要作用，就必須統(tǒng)籌處理好各種關(guān)系，重點要統(tǒng)籌處理好宏觀與微觀、政策與執(zhí)行、整體與局部、對外與對內(nèi)、效率與質(zhì)量的關(guān)系，以解決縣支行窗口指導(dǎo)失靈、政策執(zhí)行不力、對外履職弱化、工作成效欠缺等系統(tǒng)性問題，找到縣支行的生存之道和發(fā)展路徑，促使縣支行在支持和服務(wù)縣域經(jīng)濟建設(shè)中實現(xiàn)自身的科學(xué)發(fā)展。