淺議縣級農村合作金融機構管理體制的改革

任占偉

（陜西省農村信用社聯合社，陜西 西安 710077）

一、引言

2013年5月，《陜西省人民政府關于進一步推進農村信用社改革的意見》（陜政發〔2013〕24號）拉開陜西省農村合作金融機構進一步深化改革的序幕。此輪改革要求堅持服務“三農”，堅持縣域法人地位穩定，堅持市場化運作，堅持政企分開的四條原則，沿著股份制金融企業管理的方向，加快全省農村合作金融機構向農村商業銀行改制的步伐。深化產權制度改革，完善法人治理結構，努力把農村信用社打造成產權明晰、資本充足、內控嚴密、運營安全、質量和效益良好的現代農村金融機構。

依據省聯社對全省縣級農村合作金融機構的改制規劃，目前陜西省農村合作金融機構正穩步推進縣級農村商業銀行的組建工作。但隨著深化改革以來全省農村合作金融機構的快速發展，無論是農村信用社，還是改制后的農村合作銀行和農村商業銀行，縣級農村合作金融機構迅猛增長的業務經營狀況與相對滯后的管控治理水平的矛盾越來越突出。

二、縣級農村合作金融機構管理體制研究

20世紀80年代以后，隨著現代企業管理制度的建立和公司治理機制的完善，公司治理問題受到理論界越來越多的關注和重視。公司治理被定義為包括股東、經理、員工、債權人、客戶和政府等利益相關者之間有關公司企業經營與權利的配置機制。

商業銀行與一般企業是存在著差異的，商業銀行在經營目標、經營地位、資本結構、經營風險、存款保險、信息透明度和政府管制等方面的特殊性直接影響到其管理體制的改革是具有特殊性的。

農村合作金融機構的管理結構，存在著所有者主體缺位，地方行政干預現象突出，省聯社職能定位模糊，委托代理契約不完備、信息不對稱導致經營異化等缺陷。

鑒于以上情況，在分析了制度化較為完善的德法美日等發達國家合作金融機構各自在組織形式、組織結構、資本來源、法人治理、民主管理制度的特點，總結各類合作金融制度的優勢之后，可以發現，他們在管理體制方面具有三個共同的特點：機構投資者在股權結構中占有多數；內部控制機制相當完善；堅持信息披露制度和外部獨立審計制度的外部治理。

建議在堅持合作原則的前提下，針對我國農村合作金融機構存在的董、監事會職責不明確，高級管理層缺乏制度約束，激勵機制不合理，透明度差等制度缺陷問題，提出從健全內控機制，建立激勵機制，強化外部法人治理職能等三個方面入手，推進農村合作金融機構管理體制改革，從而將農村合作金融機構建設成為營利性合作金融組織。

三、縣級農村合作金融機構管理體制的改革措施

（一）健全內控機制，建立現代金融企業運作模式

健全內部控制機制和完善內部控制制度是規范金融機構經營行為、有效防范金融風險的重要措施，也是衡量其經營管理水平高低的重要標志。

一是完善規章制度。實行科學嚴格的規范化內部管理，建立一套科學有效的業務操作規范、員工行為規范和規章制度體系，實施制度化、規范化經營，提高業務發展的效率；不斷加強貸款的審貸分離、抵押擔保、信貸資產質量管理責任等制度建設；建立內部稽核制度，實行嚴格的內部稽核監督機制和責任追究制度，從制度上杜絕各種風險發生。

二是健全崗位責任制度。明確各部門的職責權限，使其所進行的所有業務流程都有相應的內控部門來監督；每項業務完成后，都要求參與人和監督人同時簽字記錄，并進行復核，強化員工的自律意識。

三是嚴格執行問責懲處機制。對于不遵守相關法律法規和規章制度的員工，要根據規定進行嚴格問責和懲處，必要時移交司法機關處理，以防范金融風險，確保農村金融機構的健康發展。

（二）建立科學有效的激勵機制，實現穩健經營和可持續發展

科學有效的激勵機制，可以最大限度地調動縣級農村合作金融機構員工的積極性和創造性，可以維持人才隊伍的穩定性。

一是制定科學合理的激勵依據。激勵依據的制定既要有定性指標，又要有定量指標。定性指標的設計既要細化、全面，又要有可操作性；定量指標的設計要突出農村合作金融機構的經營特點和實際情況，指標要有主有次；在指標的設計上要區分不同崗位和工作性質，分別合理制定對機構、部門和員工的考核指標。

二是拓寬員工發展空間。管理職務晉升序列之外增設與之平行的業務職務晉升序列，為專業和技術人員開辟更為豐富的晉升渠道，幫助員工實現自我發展的需要，使員工真正安心工作并發揮最大潛能。

三是通過全員競聘上崗、雙向選擇的方式達到優化勞動力資源配置的目的，做到“能上能下”。

四是構建企業文化。良好的企業文化有利于員工身心的健康發展，并使員工參與到經營管理中，由此把“銀行的目標”變成每個銀行員工“自己的目標”，形成強大的凝聚力，以提高員工對農村合作金融機構的忠誠度和貢獻值。

五是完善約束機制。在注重激勵機制的同時，也應建立起對員工可能出現的利用手中的權力非法謀取個人私利行為進行有效制約的、全方位的、相互補充的、完整的制度化約束體系。

（三）提升服務水平，強化省聯社的外部法人治理職能

根據對目前縣級農村合作金融機構法人治理存在問題的分析研究，單純依靠完善內部法人治理結構并不足以保證縣級農村合作金融機構擁有良好的法人治理模式。并且從農村信用社深化改革以來10多年的事實經驗證明，強化省聯社的外部治理職能對促進縣級農村合作金融機構經營管理水平的發展提升成效顯著。

1.強化服務平臺建設。縣級農村合作金融機構小法人的特點與資本運作和金融市場對規模的內生性要求之間存在客觀的矛盾。省聯社層面上的行業自我管理和建設有效緩解該矛盾，自然成為縣級農村合作金融機構完善外部法人治理的首要保障。現代金融市場的開放性，業務經營管理的規模優勢，風險防控的聯動共擔機制等內部法人治理難以企及的問題解決，均需要由省聯社在超越縣級農村合作金融機構內部法人治理層級上建設更高、更強有力的服務平臺解決矛盾問題，由此省聯社應該不斷提升服務職能，加強流程銀行后臺建設。

2.彌補市場機制缺陷。縣級農村合作金融機構作為金融企業，僅依靠其內部法人治理的自覺能動性能以克服單一法人治理目標的沖動，但事實上縣級農村合作金融機構法人治理目的并不一定是股東利益最大化，或者是公司利潤最大化，而是兼具支農、促進地方經濟發展、實現部分政府職能等多重目標，時常高成本、低收益經營，甚至虧損維持運行，承擔了相當大的一部分社會責任，具有明顯多邊公司治理特點的法人治理結構。例如在金融支農社會責任的落實過程中，省聯社事實延伸了部分政府職能，保障了縣級農村合作金融機構不同于商業銀行因市場利益驅動而產生的“棄農”現象，成為支農的金融主力軍。此外如縣級農村合作金融機構高級管理人員人才市場未能有效建立，省聯社基于對縣級機構經營業績的考核評比，對其高級管理人員的提名建議事實上形成對高級管理人員人才流動的約束激勵機制。因此強化省聯社對縣級農村合作金融機構的外部法人治理，在一定程度上彌補了僅依靠市場調節帶來的種種機制缺陷。

3.強化外部法人治理職能。由于縣級農村合作金融機構產權制度改革并不徹底，在目前的產權制度和股權結構下，社員或股東還不能真正發揮財產所有權帶來的管理、決策和監督職能，這一歷史客觀現實的改變是一種緩慢變革進程。在此過程中，省聯社的外部法人治理必定具有積極的現實意義，對指導縣級農村合作金融機構提升經營管理水平仍能夠起到很大的促進作用。通過改革社員代表大會制度，擴大理事會職權，完善監事會獨立行使職能制度和建立社員代表和社員訴訟制度等責權利均衡機制，可以實現強化外部法人治理職能。

四、結論

本文針對縣級農村合作金融機構在管理體制方面存在的諸多問題，結合縣級農村合作金融機構的特殊性和自身發展實際，提出了完善縣級農村合作金融機構管理體制的合理化建議，希望在縣級農村合作金融機構進一步的深化改革過程中能夠有所啟示。

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