代建制在政府拆遷安置項目中的應用

李 芳 王志強 王魯琳

(1.青島理工大學管理學院，山東 青島 266520； 2.青島市開發區薛家島辦事處，山東 青島 266520)

代建制在政府拆遷安置項目中的應用

李 芳1王志強1王魯琳2

(1.青島理工大學管理學院，山東 青島 266520； 2.青島市開發區薛家島辦事處，山東 青島 266520)

通過對比分析我國拆遷安置項目幾種主要模式，論述了在拆遷安置項目中引入代建制的優勢。由于克服了管理效率低，滋生腐敗等問題，代建成為目前安置房建設最普遍的模式。為了使代建制在拆遷安置項目中更好的實施，提出了目前所面臨的問題及相應的對策建議。

拆遷安置，代建制，政府投資項目

0 引言

隨著我國城市建設發展步伐的不斷加快，因城市規劃、土地開發等原因進行拆遷的項目越來越多。拆遷安置項目是為了配合城市基礎設施建設以及改建工作的順利進行，解決被拆遷居民的住房問題而定向開發的住宅。目前各地都在進行大規模的棚戶區改造，據悉2015年全國棚改任務是580萬套[1]，拆遷安置建設成為我國政府投資建設的重要組成部分。因拆遷安置項目有工期緊、體量大、質量要求高、并行工程界面管理復雜和極強的政策性等等特點，在以往的模式下會出現管理效率低，滋生腐敗等問題。

將代建制引入到拆遷安置項目中,正是響應2004年7月國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》，非經營性政府投資項目加快推行代建制。政府將建設項目委托給專業化的代建單位管理到交付使用，克服了以往模式存在的諸多弊端。各地政府都對“代建制”進行了大膽的探索和實踐，并且取得了很好的成果。

1 我國拆遷安置項目模式

我國拆遷安置項目的管理模式概括為以下四種[2,3]，目前比較常用的是委托開發模式和代建模式：

1)政府總攬模式。主要由政府或其下屬實體單位統一建設，實體單位既是業主方，又要負責拆遷安置房的建設工作。由于政府為主導統一指揮，容易統籌，政策問題容易協調。但建設管理難度大，運行效率低，對專業性人才需求量很大。

2)被拆遷住戶自行建設模式。政府劃撥安置房建設用地，支付拆遷補償款，被拆遷住戶自行建設安置住房。此模式利于減輕政府項目管理專業人員配備上的壓力。但政策沖突難以解決協調，受被拆遷居民態度及經濟實力影響較大，往往出現項目建設不統一、建設周期較長現象。

3)委托開發模式。政府把建設安置的土地以合理價格出讓給開發商，委托開發商建設安置房。開發商可以節約占地面積并從中獲益。

4)代建模式。政府投資代建制指國家財政性直接投資為主的非經營性建設項目，政府通過公開招投標以全過程委托或分段委托方式，委托具有一定資質，專業化較強的代建單位作為項目建設期法人。代建單位運用自身專業的項目管理優勢，對項目工程的投資建設及管理工作予以全權負責，嚴格控制投資、質量和進度，完成項目合同范圍內的各項任務，經過有資質的檢測機構、行政主管部門、投資方檢測驗收合格，最終交付。在代建模式中政府只與代建單位簽訂合同，減少了組織和協調工作量。讓專業的人做專業的事，有利于控制項目投資，防止出現“三超”現象。代建單位代理政府部門進行各方面協調及項目管理工作，對其管理水平和經驗要求較高。

2 政府投資項目代建制的主要運行機制

基本流程如圖1所示。

政府招標選擇代建單位，代建方協助政府辦理相關審批手續，受政府委托按照各區域財政性投資建設項目有關規定通過招標選定設計、施工、監理單位及材料設備供應商，并代理政府和相關參建單位簽訂合同。并按照政府要求進行場地準備、規劃設計、建設管理、工程驗收、工程審計、工程移交等。

3 拆遷安置項目代建優勢

對政府來講，一是能克服自身上的管理、技術、經驗不足等問題。委托有專業技術、管理經驗的代建單位負責項目管理的全過程，使工期成本更可控，提高了政府投資工程的管理水平和效率，使質量更讓人放心。二是有利于政府更加專注自身的行政管理職能[4]。三是有利于降低安置房項目投資，防止出現腐敗。對代建單位來講，在當前市場環境不好的情況下，代建單位可以合理利用自身專業項目管理資源，通過政府代建融入未來房地產市場。代建單位的房地產商不承擔拿地過程中的激烈競爭，同時資金上的壓力也由政府承擔，只需要付出時間、人力和自己品牌，就能獲得工程的收益。從培養的潛在消費者角度來看，安置房都以代建房地產商自己的品牌冠名，拆遷居民們住上了房地產商建設的安置房，增加了潛在消費者。對地產行業來講，通過招標的方式選擇代建人，引入市場競爭。隨著競爭越來越激烈，代建單位如果建設的不夠好，企業就缺少競爭力。使政府可以選擇業績好的代建方，讓專業的代建單位來做專業的項目管理[5]。

4 拆遷安置項目所面臨的問題

1)代建單位法律定位不明確、權責不對等造成管理困難。因拆遷安置項目是政策的產物，項目在開發過程中易受政府過度干預，如圖2所示[6]?，F在的法律法規沒有明確代建單位法律地位，造成代建方義務多、權力小，責權利不對等[7]。投資方因人員配備和自身專業水平需要代建單位專業的項目管理服務，又不想充分放權，造成委托方有最終決策權，管控完全按照委托方的喜好而定。安置房項目普遍存在體量大，所以易造成區域利益鏈保護，實際承建單位不易被代建單位管理，代建單位往往處于弱勢地位。

2)代建管理取費無依據，取費標準低。與政府自己負責工程建設管理舊模式相比，代建制是新構造了一個多級委托代理關系。代建費作為一種顯性激勵方式，在我國目前的環境中，非但起不到激勵作用，反而成了委托代理中的逆向選擇和道德風險的誘因[6]。目前各地在代建取費上做法并不相統一，基本做法就是通過套用建設單位管理費標準所確定的代建管理費，僅按建安投資的固定比例收取項目代建管理費用，不能客觀反映代建單位的工作內容、責任，風險報酬和利潤。由于沒有一個通行的取費方式，使很多代建企業在投標時，在這方面報價時不知道報價多少，而可能出現虧損的現象。若出現虧損現象，很多代建單位就可能會抵觸代建這種模式。

3)代建單位市場準入制度不完善。代建方在代建制中處于核心地位，選擇高素質的代建單位尤為重要。我國現階段對代建人市場準入的要求比較低[6]。建筑市場各種企業魚目混雜，各地對代建單位的市場準入要求比較模糊,地域保護設置多,大多是在當地的代建人中進行選擇，代建市場的地域分割非常嚴重。代建單位較少，尤其缺少專業性較高，經驗豐富的代建企業。

5 完善代建制的建議

1)完善代建法制建設，明確代建單位的法律地位，賦予其相應權力[8]。應加強代建法制建設，盡快出臺法律法規將代建制納入

到法制軌道，確立代建人的法律地位。在法律中明確各方職責和權利，保障各方權利，實現權責利對等。政府要充分給予代建單位權利，使代建單位有主導地位全面負責項目全過程的建設，發揮出自有專業管理優勢。

2)規范代建取費，采取有效的激勵機制。代建制的收費除參考建設單位管理費外，還應客觀反映代建單位的工作范圍、工作內容、成本和風險。通過支付合適的管理費最終得到一項各方均滿意的合格工程，對于政府投資方來說，這是一項極具經濟效益的合理投資。為規范代建取費，建議相關部門針對不同地區和不同工程類別來確定取費標準。取費依據代建單位的工作范圍、工作內容、成本和風險等因素進行一定的浮動，利用代建管理費，激發代建單位積極性，并為費用的制定提供依據。

3)建立代建市場準入機制，提高代建人員素質。建立代建的資質等級體系和代建市場誠信體系[9]，設立準入標準，只有符合資格要求的企業才能進入代建市場。用資質等級確定其能夠承擔的代建項目的規模、范圍及性質。用誠信體系記錄違法違規不良失信行為。界面管理復雜的拆遷安置項目更需要高素質的代建單位，要大力培養輸出項目代建管理團隊。

6 結語

代建制是目前安置房建設最普遍的管理模式。目前有許多問題需要研究，建議完善代建法制建設，明確代建單位的法律地位，規范代建取費，建立代建市場準入機制，提高代建人員素質，推動拆遷安置項目代建的良好發展。

[1] 胡春明,杜 凡.棚改：如何讓2100萬戶“安居”[N].中國建設報,2015-02-26.

[2] 韓吉鵬.拆遷安置房項目進度風險管理研究[D].北京：中國礦業大學,2014.

[3] 張百勝.安置房項目代建制的實踐與探討[J].工程建設與設計,2014(4):159-161.

[4] 張 偉.政府投資項目代建制理論與實施[M].北京：中國水利水電出版社，知識產權出版社，2008.

[5] 許 諾.“代建制”工程管理的相關問題思考[J].科技風,2014(9):125.

[6] 崔宏秩.委托人“理性”對激勵約束機制的沖擊——政府投資工程代建制改革困境研究[M].廣州：中山大學出版社，2014.

[7] 戴莉珺.代建制管理的問題及對策[J].上海企業,2013(1):53-55.

[8] 曹桂全,趙阿敏.政府投資項目代建制研究述評[J].經濟體制改革,2014(3):147-151.

[9] 周紅波,葉少帥,沈 康.政府投資項目代建管理模式與風險分析[J].建筑經濟,2007(5):52-55.

Application of construction agent system in government supporting commodity house

Li Fang1Wang Zhiqiang1Wang Lulin2

(1.ManagementInstitute,QingdaoUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266520,China;2.QingdaoDevelopmentZoneXuejiadaoOffice,Qingdao266520,China)

Through comparative analysis of the main modes of China’s supporting commodity house project, this paper discusses the advantages of the introduction of the construction agent system of the supporting commodity house projects. Construction agent system due to overcome the low efficiency of management, breeding corruption and other issues become the most common mode of housing construction. In order to make the construction agent system in the supporting commodity house projects better implementation, and put forward the problems and the corresponding countermeasures.

supporting commodity house, construction agent system， government investment project

1009-6825(2015)32-0233-02

2015-09-07

李 芳(1990- )，女，在讀碩士； 王志強(1976- )，男，碩士生導師，副教授，注冊土木工程師(巖土)，一級注冊建造師； 王魯琳(1978- )，男，高級工程師

TU712

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